รัฐบาล นํา เงินภาษี ไป ทํา อะไรบ้าง

แหล่งที่มาของเงินได้ ซึ่งแบ่งเป็นเงินได้จากแหล่งในประเทศและนอกประเทศ เงินได้จากแหล่งต่างๆ นี้จะต้องนำไปรวมคำนวณภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาหรือไม่ ให้พิจารณา ดังนี้

1. เงินได้เกิดจากแหล่งในประเทศ หมายถึง เงินได้ที่เกิดขึ้น หรือเป็นผลสืบเนื่องจากมี

1.1 หน้าที่งานที่ทำในประเทศไทย หรือ
1.2 กิจการที่ทำในประเทศไทย หรือ
1.3 กิจการของนายจ้างในประเทศไทย หรือ
1.4 ทรัพย์สินที่อยู่ในประเทศไทย (ดอกเบี้ย เงินปันผล ค่าเช่า ฯลฯ
* เงื่อนไข ผู้มีเงินได้เกิดจากแหล่งในประเทศนี้มีหน้าที่ต้องเสียภาษีเงินได้ตามที่ประมวลรัษฏากร กำหนดไว้เสมอเว้นแต่จะมีข้อยกเว้นตามกฎหมาย ทั้งนี้ ไม่ว่าเงินได้พึงประเมินในปีภาษีที่ล่วงมาแล้วนั้น จะจ่ายในหรือนอกประเทศ และไม่ว่าผู้มีเงินได้นั้นจะเป็นผู้อยู่ในประเทศไทยหรือไม่ก็ตาม)

2. เงินได้เกิดจากแหล่งนอกประเทศไทย  หมายถึง เงินได้ที่เกิดขึ้นหรือเป็นผลสืบเนื่องจากมี

2.1 หน้าที่งานที่ทำในต่างประเทศ หรือ
2.2 กิจการที่ทำในต่างประเทศ หรือ
2.3 ทรัพย์สินที่อยู่ในต่างประเทศ

* เงื่อนไข ผู้มีเงินได้เกิดจากแหล่งนอกประเทศในปีภาษีที่ล่วงมาแล้วจะต้องเสียภาษีเงินได้ ในประเทศไทยก็ต่อเมื่อเข้าองค์ประกอบทั้ง 2 ประการ ดังต่อไปนี้
(1) ผู้มีเงินได้เป็น ผู้อยู่ในประเทศไทย ในปีภาษีนั้นชั่วระยะเวลาหนึ่งหรือหลายระยะเวลา รวมทั้งหมดถึง 180 วัน และ
(2) ผู้มีเงินได้ นำเงินได้นั้นเข้ามาในประเทศไทยในปีภาษีนั้นด้วย

ในการเสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาบางกรณี ถ้าเกี่ยวข้องกับบุคคลของบางประเทศที่มี อนุสัญญาภาษีซ้อน* หรือความตกลงเพื่อป้องกันการเก็บภาษีซ้ำซ้อนกับประเทศไทยจำเป็นต้องพิจารณาถึงความ ตกลงหรืออนุสัญญาว่าด้วยการเว้นการเก็บภาษีซ้อนระหว่างประเทศไทยได้ทำความตกลงไว้ด้วย

บางคนอาจบอกว่า นี่มันคำถามคอมมอนเซนส์ ก็เราจ่ายภาษีกันก็เพื่อให้รัฐบาลเอาเงินไปพัฒนาประเทศยังไงล่ะ ย้อนกลับไปสมัยมัธยมปลาย ผมก็คุ้นๆ ว่าคุณครูสังคมเคยสอนว่าการจ่ายภาษีเป็นหน้าที่ของประชาชนทุกคน นอกจากนี้ กฎหมายยังกำหนดโทษสำหรับผู้ที่ไม่เสียภาษีอีกด้วย

อืม ก็อาจจะใช่ครับ แต่ผมว่าตอบแบบนี้กำปั้นทุบดินเกินไปหน่อย ก็แหม บริการของรัฐหลายอย่างก็ทำซ้ำซ้อนกับเอกชนนี่นา อย่างการรักษาพยาบาลหรือการศึกษา แล้วภาษีที่ว่า เราจ่ายไปเพื่ออะไรกันแน่

มาดูกันดีกว่าว่าเหล่านักเศรษฐศาสตร์เขาอธิบายเรื่องภาษีว่ายังไง

ภาษี เพื่อจัดหาสินค้าและบริการสาธารณะ

ในโลกของเศรษฐศาสตร์ เราแบ่งสินค้าออกเป็นสองประเภทกว้างๆ คือ สินค้าเอกชน (private goods) และสินค้าสาธารณะ (public goods) โดยใช้คุณลักษณะสองข้อมาแบ่ง คือ สินค้าต้องแย่งชิงเพื่อการบริโภคหรือไม่ และสามารถกีดกันผู้บริโภครายอื่นได้หรือไม่

หากเป็นสินค้าหรือบริการที่ไม่จำเป็นต้องแย่งชิงเพื่อบริโภค และไม่สามารถกีดกันไม่ให้ผู้อื่นมาบริโภคได้ สินค้าเหล่านั้นจะถูกจัดเป็นสินค้าสาธารณะนั่นเอง

ใช้ศัพท์เทคนิคกันพอเป็นพิธี มาดูตัวอย่างกันดีกว่าครับ

สมมติสินค้าสองอย่างคือข้าวผัดกระเพราไข่ดาวและอากาศบริสุทธิ์ในกรุงเทพฯ (อะแฮ่ม!) แน่นอนว่าข้าวกระเพราไข่ดาวเป็นสินค้าเอกชน เพราะถ้าผมกินหมดแล้ว สมฤทัย เพื่อนกินข้าวกลางวันผมก็จะมาแย่งไม่ได้ และถ้าผมเป็นคนซื้อข้าวจานนี้มา ก็สามารถกีดกันไม่ได้คนอื่นมาแย่งกินได้ตามกฎหมาย

ในทางกลับกัน การสูดอากาศบริสุทธิ์ในกรุงเทพฯ ของผมไม่ได้ทำให้สมฤทัยหายใจติดขัดแต่อย่างใด และผมเองก็ไม่สามารถห้ามไม่ให้คนอื่นหายใจเอาอากาศในกรุงเทพฯ เช่นกัน ดังนั้น อากาศในกรุงเทพฯ จึงเป็นสินค้าสาธารณะ

สินค้าสาธารณะอื่นๆ ที่มักถูกยกเป็นตัวอย่างในห้องเรียน ก็เช่น การป้องกันประเทศ ไฟริมทางเท้า กระบวนการยุติธรรม รวมถึง ถนนหนทางและสวนสาธารณะ (สองอย่างหลังอาจมีการแก่งแย่งได้หากพื้นที่ไม่เพียงพอต่อความต้องการ)

สินค้าและบริการเหล่านี้มีความจำเป็นในการก่อร่างสร้างสังคม แต่ในทางกลับกัน ภาคเอกชนก็ไม่ยินดีที่จะให้บริการ เนื่องจากคุณสมบัติทั้งสองข้อของสินค้าสาธารณะทำให้ใครจะมาใช้ก็ได้โดยไม่มีใครอยากควักกระเป๋าสตางค์จ่าย และอาจเกิด ‘โศกนาฏกรรมของสาธารณสมบัติ (Tragedy of The Commons)’ คือการที่ทุกคนมารุมใช้ประโยชน์จากของส่วนกลาง โดยไม่มีใครช่วยจ่ายค่าบำรุงรักษา

ตัวอย่างที่พบเห็นในชีวิตประจำวัน เช่น การที่ไปกินข้าวกลางวันกับเพื่อนห้าคนแล้วสั่งต้มยำเต๋าเต้ยเป็นจานกลางหารเท่ากัน และอาจมีเพื่อนบางคนฟาดปลาเต๋าเต้ยราคาแพงไปเกือบครึ่ง หรือหมู่บ้านที่ลูกบ้านบางหลังไม่จ่ายค่าส่วนกลางแต่ใช้สอยสระว่ายน้ำ สนามเทนนิส และสวนสาธารณะแบบไม่บันยะบันยัง นี่คือตัวอย่างของโศกนาฏกรรมของสาธารณสมบัติ เพราะว่าเราไม่สามารถกีดกันพวกเขาให้เข้ามาใช้ของส่วนรวมได้

เพื่อแก้ปัญหาดังกล่าว จึงเกิดเป็นรัฐบาลเพื่อออกกฎเกณฑ์ที่ทุกคนมองว่ายุติธรรม รวบรวมรายได้แล้วมาจัดสรรเป็นค่าใช้จ่ายเพื่อตอบสนองความต้องการสาธารณะซึ่งเป็นพื้นที่ที่กลไกตลาดไม่ทำงานและภาคเอกชนไม่สนใจ

ถึงตรงนี้ หลายคนอาจสงสัยว่า อ้าว แล้วโรงพยาบาลหรือโรงเรียนล่ะ ภาคเอกชนก็มาอยู่ในตลาด แล้วรัฐจะเข้ามาให้บริการซ้ำซ้อนทำไม

ทั้งบริการสาธารณสุขและการศึกษาเป็นตัวอย่างของสินค้าดีงาม (merit goods) ตามภาษาเศรษฐศาสตร์ หมายถึงสินค้าที่สร้างผลกระทบภายนอก (externalities) ให้กับสังคม และรัฐบาลต้องการให้ประชาชนเข้าถึงสินค้าและบริการเหล่านี้เพื่อสร้างประโยชน์ต่อประเทศในระยะยาว จึงเข้ามา ‘แทรกแซงตลาด’ โดยจัดหาสินค้าและบริการเหล่านั้นด้วยตนเอง ในราคาที่ทุกคนสามารถเข้าถึงได้นั่นเอง

ภาษี เพื่อลดช่องว่างทางรายได้

ศาสตราจารย์ไมเคิล แซนเดล (Michael Sandel) อาจารย์ด้านปรัชญาการเมือง มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ผู้เขียนหนังสือ ความยุติธรรม (Justice: What’s the right thing to do?) เคยตั้งคำถามอย่างท้าทายในชั้นเรียนว่า การเก็บภาษีเงินได้ สามารถเทียบเท่ากับการใช้แรงงานบังคับ (forced labor) หรือไม่

สมมติว่าผมร่ำรวยจากการก่อตั้งบริษัทรับเหมาก่อสร้าง ล้มลุกคลุกคลานมาด้วยตนเองตลอดจนจ่ายเงินเดือนให้ตัวเองได้หลักล้าน แต่ทำมั้ย ทำไม ผมจะต้องมาแบ่งเงินได้ให้ใครก็ไม่รู้ซึ่งไม่ได้ทำงานหนักเท่าผม แบบนี้จะต่างอะไรจากการที่รัฐบังคับให้ผมทำงานแล้วมาเอาส่วนแบ่งไปโดยที่ไม่ต้องออกแรง

แต่ช้าแต่ รู้หรือไม่ว่าการที่เศรษฐกิจจะเติบโตได้ย่อมอาศัยเสถียรภาพและทุนทางสังคม ความมั่งคั่งจากบริษัทก่อสร้างไม่ได้เกิดจากแรงงานของคนเพียงหนึ่งคน แต่เกิดจากความสัมพันธ์อันสลับซับซ้อน แรงกาย และแรงใจของผู้มีรายได้ต่ำ ผู้จัดการระดับกลาง ไปจนถึงผู้บริหารระดับสูง ยังไม่นับความสัมพันธ์ระหว่างคู่ค้าและลูกค้าที่ประกอบด้วยชนชั้นที่แตกต่างกันซึ่งจำเป็นต้องอาศัยเงินอุดหนุนเพื่อสร้างความมั่นคงทางสังคม

การที่เศรษฐกิจจะเติบโตได้ย่อมอาศัยเสถียรภาพและทุนทางสังคม ความมั่งคั่งจากบริษัทก่อสร้างไม่ได้เกิดจากแรงงานของคนเพียงหนึ่งคน แต่เกิดจากความสัมพันธ์อันสลับซับซ้อน

ศาสตราจารย์เฮอร์เบิร์ต ไซมอน (Herbert Simon) นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบลผู้ล่วงลับ ประมาณการว่าทุนทางสังคม เช่น ทุนมนุษย์ คุณภาพของสถาบัน และหลักนิติธรรม คือสิ่งที่สร้างความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจในปัจจุบันราว 90 เปอร์เซ็นต์ ดังนั้นการเก็บภาษี 90 เปอร์เซ็นต์ เป็นสิ่งที่เหมาะสม เพื่อให้มั่นใจได้ว่าสังคมจะสามารถขับเคลื่อนไปอย่างมีประสิทธิภาพ

งานวิจัยหลายชิ้นยังสรุปในทิศทางเดียวกันว่า ความไม่เท่าเทียมทางรายได้จะส่งผลลบต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจ ยิ่งความไม่เท่าเทียมสูงมากเท่าไหร่ ก็จะยิ่งส่งผลลบมากขึ้นเท่านั้น เนื่องจากเพิ่มความเป็นไปได้ของความไม่สงบในสังคม และความไม่มั่นคงทางการเมือง

รัฐจึงเข้ามาแทรกแซงเพื่อให้ช่องว่างในสังคมไม่ถ่างกว้างเกินไปนักโดยใช้กลไกภาษี โดยรูปแบบภาษีเงินได้ที่ได้รับความนิยมมากที่สุดในโลกก็ไม่พ้นการเก็บแบบอัตราก้าวหน้า คือรายได้เยอะก็จ่ายเยอะ ซึ่งสอดคล้องกับแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์ที่เน้นความเท่าเทียมและการกระจายรายได้

ภาษี กับความไร้ประสิทธิภาพของรัฐบาล

รัฐบาลไม่ว่าในประเทศกำลังพัฒนาหรือพัฒนาแล้ว ก็มักจะโดนต่อว่าต่อขานว่าใช้งบประมาณอย่างไร้ประสิทธิภาพ และถูกคอร์รัปชันกัดกิน

ทำไมถึงเป็นเช่นนั้น ?

หากเปรียบเทียบรัฐบาลเป็นบริษัทขนาดใหญ่ซึ่งมีหน้าที่จัดหาและให้บริการสินค้าสาธารณะหรือสินค้าดีงาม โดยระดมเงินลงทุนจากผู้ถือหุ้นซึ่งก็คือประชาชนในประเทศ ในรูปแบบของการจัดเก็บภาษี โดยประชาชนทุกคนมีหนึ่งเสียงในการเลือก ‘คณะกรรมการบริษัท’ หรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นตัวแทนในการทำหน้าที่จัดหา กำกับ และควบคุมการทำงานของ ‘คณะผู้บริหาร’ หรือก็คือคณะรัฐมนตรีนั่นเอง

ปัญหาแรกที่ฝังรากในโครงสร้างการบริหารแบบนี้คือปัญหาตัวแทน (Agency Problem) เนื่องจากประโยชน์ของประชาชนอย่างเราๆ ท่านๆ จะเกิดจากการใช้งบประมาณอย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วย ซึ่งขัดกับผลประโยชน์ของผู้บริหารที่ต้องการควักเงินเข้ากระเป๋าตัวเองให้มากที่สุดและทำงานน้อยที่สุด ซึ่งปัญหาดังกล่าวสามารถบรรเทาได้ด้วยหลักธรรมาภิบาล (governance) เช่น ความโปร่งใสในการบริหารจัดการ หรือการมีผู้ตรวจสอบที่เป็นอิสระ เป็นต้น

ปัญหาที่สองคือการวัดประสิทธิภาพในการใช้งบประมาณ หากเป็นบริษัททั่วไป ความสามารถของผู้บริหารก็วัดได้ไม่ยาก โดยพิจารณาจากตัวเลขกำไรขาดทุนรวมถึงการเติบโตของบริษัท แต่รัฐบาลในฐานะผู้บริหารประเทศ ตัวเลขกำไรขาดทุนหลายอย่างเป็นผลลัพธ์ทางสังคมที่ยากที่จะวัดเป็นตัวเงิน อีกทั้งการเปลี่ยนแปลงของดัชนีระดับมหภาคก็ประกอบด้วยหลายปัจจัยที่มากกว่านโยบายภาครัฐ การวัดประสิทธิภาพจึงเป็นเรื่องยากอย่างยิ่ง

หากเป็นบริษัททั่วไป ความสามารถของผู้บริหาร พิจารณาจากตัวเลขกำไรขาดทุนรวมถึงการเติบโตของบริษัท แต่รัฐบาลในฐานะผู้บริหารประเทศ ตัวเลขกำไรขาดทุนหลายอย่างเป็นผลลัพธ์ทางสังคมที่ยากที่จะวัดเป็นตัวเงิน

ในเมื่อวัดผลลัพธ์ไม่ได้ เราจึงเลือกประเมินการจัดสรรงบประมาณว่าตอบสนองต่อความต้องการของเรามากน้อยแค่ไหน เช่น งบประมาณปี 2561 ของไทยซึ่งแบ่งออกเป็นทั้งหมด 7 ยุทธศาสตร์จากวงเงิน 2.9 ล้านล้านบาท ผู้เขียนมองจากแผนภาพแล้วอดไม่ได้ที่จะรู้สึกว่าทำไมรัฐไทยปันส่วนงบประมาณไปด้านสิ่งแวดล้อมน้อยแสนน้อยแค่ 4 เปอร์เซ็นต์ ซึ่งคิดเป็นแค่ 1 ใน 3 ของงบประมาณด้านความมั่นคง

Figure 1 งบประมาณปี 2561 ของรัฐบาลไทย อ้างอิงจากงบประมาณโดยสังเขป โดยสำนักงบประมาณ สำนักนายกรัฐมนตรี

ในฐานะประชาชนคนไทย เราสามารถสะท้อนความต้องการของเราผ่าน ‘บัตรเลือกตั้ง’ ตามระบอบประชาธิปไตย เช่น ผมให้ความสำคัญกับสิ่งแวดล้อม ก็สามารถหย่อนบัตรเลือกพรรคที่มีนโยบายสอดคล้องกับความต้องการของเรา เพื่อหวังว่าหากเขาได้รับเลือกเข้าสภาฯ แล้วจะส่งเสียงเรียกร้องให้ปันส่วนงบประมาณแผ่นดินมาลงทุนกับการพัฒนาสิ่งแวดล้อมมากขึ้น

แน่นอนว่าภาษียังมีอีกหลายแง่มุมให้พูดถึง แต่บทความนี้ขอนำเสนอแบบพอหอมปากหอมคอ เพื่อให้เห็นว่ากลไกภาษีนั้นยังจำเป็นต้องมีอยู่เพื่อจัดสรรให้เกิดสินค้าสาธารณะ รวมถึงลดช่องว่างในการกระจายรายได้ และในขณะเดียวกัน เราในฐานะผู้เสียภาษีก็ควรตระหนักว่าการหย่อนบัตรเลือกตั้งเป็น ‘หน้าที่’ และการเรียกร้องต่อรัฐบาลเป็น ‘สิทธิ’ อันพึงมีพึงได้ เพื่อให้การใช้งบประมาณของรัฐถูกต้องตรงใจคนส่วนใหญ่ในประเทศมากที่สุด

อ้างอิง:

• What is the tragedy of the commons?
• A New Twist in the Link Between Inequality and Economic Development
• The Political Principal/Agent Problem
• Ten things you need to know about tax
• งบประมาณโดยสังเขป 2561 (ฉบับปรับปรุง)

Fact Box

สำหรับประเทศกำลังพัฒนา รายได้หลักของรัฐบาลมาจากการจัดเก็บภาษีทางอ้อม เช่น ภาษีสรรพสามิต ในขณะที่ภาษีทางตรง เช่น ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา จะเป็นแหล่งรายได้รอง

หากพิจารณาตามแผนภาพประมาณการรายรับปี 2561 ของไทย จะเห็นว่าภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาคิดเป็นเพียงร้อยละ 12 จากรายรับทั้งหมดเท่านั้น ในขณะที่รายได้หลักของรัฐจะมาจากภาษีขายทั่วไป (ร้อยละ 33) ซึ่งแทบทั้งหมดคือภาษีมูลค่าเพิ่ม และภาษีขายเฉพาะ (ร้อยละ 24)  ซึ่งราวครึ่งหนึ่งมาจากภาษีโภคภัณฑ์

นั่นหมายความว่ารายได้หลักของรัฐมาจากการจัดเก็บภาษีในอัตราที่เท่ากันระหว่างผู้มีรายได้น้อยและรายได้มาก ซึ่งจัดเก็บตามฐานการบริโภค คือยิ่งใช้จ่ายมากก็ต้องเสียภาษีมากเป็นเงาตามตัว

Figure 2 ประมาณการรายรับปี 2561 ของรัฐบาลไทย อ้างอิงจากงบประมาณโดยสังเขป โดยสำนักงบประมาณ สำนักนายกรัฐมนตรี