วิวัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ 4 ยุค

�ѧ����ʵ�� �Ѱ��ʵ�� ������ͧ ���ɰ��ʵ�� >>

�Ѱ��ʵ����С�����ͧ

วิวัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ 4 ยุค
�������¢ͧ������ͧ
วิวัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ 4 ยุค
�������¢ͧ�Ѱ��ʵ��
วิวัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ 4 ยุค
�Ң��Ԫҷҧ�Ѱ��ʵ��
วิวัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ 4 ยุค
���Ѳ�ҡ������Ըա���֡���Ԫ��Ѱ��ʵ��

���Ѳ�ҡ������Ըա���֡���Ԫ��Ѱ��ʵ��

����֡���Ԫ��Ѱ��ʵ�� �Ѻ��������ҳ���֧���¤��ʵ�ȵ���ɷ�� 19 �ѧ������ѡɳ�����ʵ�������ԧ �ҡ����§����Ǻ��������Դ�ͧ��Ҫ��ҧ�ѧ���������� �� �����Դ��Ф���ʹ㨢ͧ��Ҫ������ҹ�� ���� �ѭ���Ӥѭ� �ͧ�ѧ��������ؤ�������� ����������������Ԫҡ�����ͧ�բͺࢵ�ͧ����֡�ҷ����ҧ��ҧ�ҡ ���ͧ�ҡ���Ǻ�����Ҥ����������ǡѺ����ͧ�����þѴ���ҧ����ҡ�Թ�

�������ѧ� ����֡���Ԫ��Ѱ��ʵ��֧�ѧ����������Тͧ�����ǧ�Ҥ������͡�ѡɳ�ͧ���ͧ ���ͷ���¡�ҹТͧ���������ʵ���Ң�˹�觷������ѡ��觤�����������ѡɳ��ԪҢͧ����੾�� ��������Ըա�÷ҧ�Է����ʵ���ҡ�����������§��ʵ�����ء�� �����Ǥ����Դ��Ԫ����� ���֡��ʶҺѹ�ҧ������ͧ��ҧ� �ҡ�����������ѧ����ǹ�� ������Ԫ��Ѱ��ʵ����������������ѡɳ�����ʵ��㹷ҧ�������� ����ִ��ͷ�ɮ����Ƿҧ㹡���֡���Ԩ���ҡ��� ᷹�����ִ�ѭ�Ңͧ�ѧ������Դ���㹷ҧ��Ժѵ�����ѡ��觤���ʹ�

���Ѳ�ҡ�âͧ����֡���Ԫ��Ѱ��ʵ�����͡���� 4 ���� ���¡ѹ ���

1. ���·���֡������ǡѺ��Ѫ�ҷҧ��Ÿ��������
2. ���·���֡�ҵ�Ǻ�������
3. ���·���֡����觷���繨�ԧ
4. ���·����㹴�ҹ�ĵԡ�����ʵ��

  • ���з�� 1 �Ѻ��������¡�ա��ҳ ���֧���ʵ�ȵ���ɷ�� 19 �����һ���ҳ 2,500 �� ����֡���ѧ���������Ѻ����֡������ǡѺ�ѧ������� ����������֡�������ͧ��Ѫ�ҷҧ��Ÿ��� ����й�鹹ѡ��Ҫ��ҧ�ѧ�������շ������͡ʹ��֡�һѭ���Ӥѭ�ͧ�ѧ������Դ���������ؤ�������� ����֡���Ԫҡ�����ͧ ���� ����֡������ǡѺ�������Ңͧ�ҧ������ͧ��ѧ�����ѹ�� ���������Тͧ�Ԫ���ǹ�˭��Сͺ������Ǣ������ͧ����դ�������ѹ���͡ѹ���� ���ͧ�ҡ�ѧ�Ҵ�ǤԴ�ҧ��ɮշ��Ѵਹ �������º�Ըշ���Ѵ�������ѡ㹡���Ǻ���������� ���������Тͧ�Ԫ��繼ū���Դ�ҡ����Ǻ�������֡������ǡѺ�ѭ�ҷ���Դ��������˹��� ��������«��Ẻ�ѹ
  • ���з�� 2 ����֡�ҷ���������ͧ��ɮշ����Ҵ����Ѱ 㹤��ʵ�ȵ���ɷ�� 19 ������Ԫҡ�����ͧ����ʵ���Ң�˹�觢�����繤����á ����Ѱ�ѧ�դ�������᤺� ����繷������ͧ��ࡳ��㹷ҧ������ ��ШӡѴ੾���ç���ҧ�����ٻẺ����繷ҧ��õ�������� �������Դ���������੾����Ԫ��Ѱ��ʵ������ �Ѻ�����繵��� �Ԫ��Ѱ��ʵ��֧ʹ��֡�������ͧ��������˹�Ңͧ������ ��͡�˹�㹷ҧ�����·������ǡѺ��û���ͧẺ��ҧ� �ӹҨ����繷ҧ��âͧ���¹ԵԺѭ�ѵ� ��� ��н��º����û�Сͺ�Ѻ����֡�Ҷ֧����ͧ��Ѫ����ҳ ������¢ͧ��û���ͧ ���������¢ͧ�Ѱ
  • ���з�� 3 �֧������ �Ԫҡ�����ͧ����û �ѧ���ӡѴ����ͧ੾�С���֡������ͧ�Ѱ ���鹷���ٻẺ�ҧ��õ����Ǻ������¨��֧���ʵ�ȵ���ɷ�� 20 ���Ԫҡ�����ͧ����Ѱ ���繵�ͧ�ѹ�ʹ��֡�Ҥ����繨�ԧ�ҧ������ͧ��ҧ� �ҡ��� ⴹ��㹴�ҹ��кǹ��÷�������仵�������� �������繷ҧ��� ��駹�� �����ջѭ�����´�ҹ ����Դ�ҡ������ѧ���ص��ˡ�����С���ա������ҧ� ��������Դ��������ҡ�Ѻ��͹�ҡ��� ����֡�Ҥ����繨�ԧ�ҧ������ͧ �� �����������Է�Ծŷҧ������ͧ ������ա�����Ң��Ԫ�੾����Ѱ��ʵ�� �����ҧ�á��� ����С�͹ʧ�����š���駷�� 2 �ء�Ң��Ԫ���������դ�������������͸Ժ����� ������ͧ������ͧ�ͧ��õ����������ҧ�������ҧ� �������ӹҨ �����Է�Ծ��˹�͡�û���ͧ���͹�º���Ҹ�ó� �֧�����ѡ�Ѱ��ʵ���Шҡ����ִ�����Ƿҧ����֡���������� ����ѹ�ʹ��֡������ͧ�ͧ����ӹҨ ��С������ҧ�
  • ���з�� 4 �����·���Ԫ��Ѱ��ʵ����㹴�ҹ�ĵԡ�����ʵ�� �����觨���ԭ��������ѧʧ�����š���駷�� 2 ����Ǥ�� �ա�ù�෤�Ԥ����� ���֡�Ҿĵԡ��� ����������ԧ� ��С������Դ�Ԩ������ҧ� ��� ������֡�ҷ���Ǻؤ�� �� �֡�Ҷ֧��ȹ��� ��觨٧� ��Ф�ҹ����ͧ�� ������բ���������� �Դ����繨ӹǹ�ҡ �֧�Դ�������繷��е�ͧ�ա�èѴ����º㹡���֡���Ԫ��Ѱ��ʵ���������� ����֡�ҷ���ִ��ѡ�ĵԡ�����ʵ�� ���ʹ��֡�ҡ�кǹ��õ�ҧ� ᷹����������ͧʶҺѹ �֧�ռ�����Ԫҡ�����ͧ���Ǩҡ�������ʵ��㹷ҧ�ѧ����������������ʵ��㹷ҧ���������ҡ���

����Ѻ�Ըա���֡�ҷҧ�Ѱ��ʵ�� �ѧ�ա�����͡�� 2 ������˭� ���

1. �����������õդ��� (Interpretivism)

���֡������ǡѺ����ѵ���ʵ�� ��Ѫ�� �������Ǣ�ͧ�Ѻ������ͧ ����֧��ä鹤�������������´ �����ŷ����������ԧ�ӹǹ ���͹���͸Ժ�� �դ��� ��ҡ���ó�

2. ������ĵԡ�����ʵ�� (Behaviourism)

�Դ�����ѧ����ʧ�����š���駷�� 2 ������������ͧ�ͧ��ɮշҧ������ͧ����繡�� �������ѡ�ҧʶԵ����͵�Ǩ�ͺ��������ԧ�ӹǹ

����� �ѡ�Ѱ��ʵ���͹ʧ�����š���駷�� 2 �������㹡�õդ��� ������������͡������ͧ��ش ������Ըա��͹��ҹ ��ʹ���ѧ���֡������Ѱ���������Ѱ��ŷ���������ҧ�� 㹪�ǧ�������Ңͧʧ�����š���駷�� 2 ��ô��Ҩ������йѡ�Ԫҡ�÷ҧ�Ѱ��ʵ�������价ӧҹ��л�ԺѵԨ�ԧ �˹��§ҹ��С�з�ǧ��ҧ� ������Դ���ʺ��ó��������¹�ŧ�Ըա���֡�ҷҧ�Ѱ��ʵ��������㹷ҧ�ĵԡ�����ʵ���ҡ��� ���������������Ҩҡ��÷ӧҹ�Ѻ�ͧ��ԧ ��� �Ѱ��� ������ ���ͷ��еѴ�Թ�����ҧ��������

1. �è����ӹҨ�ҧ������ͧ��ѧ��˹���
2. �ǡ�����ӹҨ�ҧ������ͧ�����ҧ��
3. �����ǡ�Ҩ֧����ӹҨ�ҧ������ͧ����
4. ����;ǡ�����ӹҨ�ҧ������ͧ���� �ǡ������ӹҨ�����������

����觷���Ӥѭ����ش ������� ��è���������Ƿҧ��Ƿҧ˹�� ������繡�ô����ҧ��͹ ����㹺ҧ����ͧ������Ҩ����ѡ�ҧ�ĵԡ�����ʵ���� �ѧ��� �Ѱ��ʵ��֧�繡��������§ͧ���Сͺ�ҧ��ǹ�ͧ����� �������õդ���� ���ͧ���Сͺ�ҧ��ǹ�ͧ����� ��ĵԡ�����ʵ��

วิวัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ 4 ยุค
วิวัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ 4 ยุค
วิวัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ 4 ยุค
วิวัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ 4 ยุค

แนวทางการศกึ ษาพัฒนาการรฐั ประศาสนศาสตร์
A Guideline to study development of Public Administration

จลุ ศักด์ิ ชาญณรงค1์
Chulasak Charnnarong2
บทคัดย่อ
หวั เรื่องพฒั นาการของรัฐประศาสนศาสตรเ์ ป็นหวั เรื่องที่มีความสาคัญ นักวิชาการรัฐประศาสนศาสตร์ได้อธบิ ายหัวเรื่องนี้
ผ่านแนวคิดเรื่องพาราไดม์ อย่างไรก็ดีกลับมีข้อสงสัยจากการอธิบายด้วยแนวทางดังกล่าวอย่างน้อยสามประการ คือ 1)เหตุใด
จาต้องศึกษาพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์โดยใช้คาว่าพาราไดม์ 2) หากไม่ใช้แนวคิดเรื่องพาราไดม์สามารถใชแ้ นวคิดอ่ืนใด
ในการอธิบายพฒั นาการของรฐั ประศาสนศาสตร์ และ 3) แนวทางการศกึ ษาพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ในปัจจุบนั เป็นเช่น
ไร ยังคงใช้แนวคิดคาวา่ พาราไดม์หรือไม่ ท้ังน้ีศึกษาจากแนวคิดของนักวชิ าการทั้งรุ่นบกุ เบิกและนักคิดร่วมสมัยพบว่า เหตทุ ่ีใชค้ า
ว่าพาราไดม์เพราะรัฐประศาสนศาสตร์มีความเป็นมายาวนานยากท่ีจะอธิบายสาระได้ทั้งหมดจึงใชแ้ นวคิดเร่ืองพาราไดม์เพอ่ื สรุป
เฉพาะสาระสาคัญท่ีนักรัฐประศาสนศาสตร์เห็นร่วมกันในแต่ละช่วงเวลาและแนวคิดนี้ยังมีลักษณะพิเศษท่ีเชื่อว่าต้องมีการ
เปลี่ยนแปลงแนวคิดหรือพาราไดม์ตามความเหมาะสม อย่างไรก็ดีหากไม่ใช้แนวคิดเรื่องพาราไดม์สามารถใช้แนวคิดอ่ืนในการ
อธิบายพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ไดอ้ ย่างน้อย 3 แนวทาง ประกอบด้วย แนวการศึกษาท่ีใช้มิติของเวลา มิตขิ องขอบเขต
และจุดเน้น และแนวทางท่ีใช้มิติของหน่วยวิเคราะห์ สาหรับแนวทางการศึกษาพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ในปัจจุบัน
ผู้เขียนได้แบ่งพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ออกเป็นสามช่วงเวลา ประกอบด้วย ช่วงเวลาของยุคด้ังเดิม ช่วงเวลาของ
วกิ ฤตการณด์ า้ นเอกลักษณ์ และ ช่วงเวลาของการใชค้ าวา่ “ใหม่”
คาสาคญั : พาราไดม์ รัฐประศาสนศาสตร์
Abstract
The development of Public Administration study is an important topic. The academic of Public
Administration has described this subject through the concept of “paradigm”. However, there are at least
three doubts for this. 1) Why the developments of Public Administration study using the term "paradigm"?
2) If do not use the concept of paradigm, it can use any concept to describe the development of Public
Administration study. And 3) How about the development of Public Administration study in the present time?
The ideas of both pioneers and contemporary thinkers found that the word "paradigm" is used because
Public Administration has long been difficult to explain. So, the concept of paradigm is used to summarize
the issues that public administrators see in each period and this concept also has the essential characteristic
of believing that the concept or paradigm can and must be changed as appropriate. However, if one does
not use the concept of paradigm, another 3 ways can be used to describe. A study of the dimensions of
time, dimension of scope and focus and dimension of unit of analysis are the methods. In sum, the current
study on the development of Public Administration divided into three periods: traditional era, identity crisis
period and time of using the word "new".
Keyword: paradigm; Public Administration

1 ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร. ประจาภาควิชารัฐศาสตร์ คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒ 114 ซอยสุขุมวิท 23 เขตวัฒนา
กรงุ เทพมหานคร 10110 อเี มล : [email protected]

2 Assistant Professor, Dr. of Public Administration at Department of Political Science Faculty of Social Science
Srinakharinwirot University 114 Soi Sukhumvit 23, Sukhumvit Road, Klongtoey Nua, Wattana, Bangkok 10110 E-mail address:
[email protected]

2

บทนา
หัวเร่ืองพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์เป็นหัวเร่ืองที่มีความสาคัญภายใต้ขอบข่ายการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์

ดังปรากฏหัวเร่ืองดงั กล่าวในหนังสือรัฐประศาสนศาสตร์โดยเฉพาะท่ีเป็นความเบ้ืองต้นเก่ียวกับแนวคิดทฤษฏรี ัฐประศาสนศาสตร์
ทกุ เลม่ การเรียนการสอนในทุกสถาบันและทุกระดับชั้น ด้วยแนวคิดภายใตพ้ ัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ตงั้ แต่ในยุคเริ่มต้น
หรือยุคดั้งเดิม เช่น แนวคิดการบริหารงานแบบระบบราชการ ยังคงมีการประยุกต์ใช้และมีความคาบเก่ียวกับการบริหารงาน
สาธารณะอนั เป็นประเด็นการศึกษาหลักของรัฐประศาสนศาสตรแ์ มใ้ นยคุ ปจั จบุ ัน

อย่างไรก็ดีการศึกษาหัวเรื่องพฒั นาการของรัฐประศาสนศาสตร์ที่ดูเหมือนจะหยุดน่ิงมาหลายทศวรรษจากการศึกษาตาม
แนวทางเร่ืองพาราไดม์ของรัฐประศาสนศาสตร์ โดยเฉพาะจากแนวคิดของนิโคลัส เฮนรี่ (Nicholas Henry) ที่กล่าวถึงพาราไดม์
ปัจจบุ ันของรฐั ประศาสตรว์ ่าคือพาราไดม์ที่ 5 รฐั ประศาสนศาสตร์ในฐานะท่ีเป็นรัฐประศาสนศาสตร์ (Public Administration as
Public Administration) ปี ค.ศ.1970 เป็นต้นมาจนถึงปัจจุบัน ทาให้ดูเหมือนว่าจะเปน็ จุดสูงสุดของพัฒนาการของรัฐประศาสน
ศาสตร์ด้วยพาราไดม์ที่ 5 ถือว่าเป็นการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ในฐานะที่เป็นการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ตามชื่อของวิชา
ดังกล่าวข้างต้น แม้ในภายหลังจะมีการกล่าวถึงพาราไดม์ท่ี 6 ก็ตาม (Henry, 1995, p.content) แต่ทิศทางของพาราไดม์ท่ี 6
กลับมีช่อื การศึกษาอ่ืนที่ไม่ต้องตรงกับช่ือของวิชา (พาราไดม์ท่ี 6 รัฐประศาสนศาสตร์ คือ Governance (Governance, 1990–
Present) ดงั พาราไดม์ท่ี 5

นอกจากน้ีการศึกษาหัวเร่ืองพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ถือว่าเป็นหัวเร่ืองท่ีทาความเข้าใจได้ไม่ง่ายนักหาก
พิจารณาจากความหมายของรัฐประศาสนศาสตร์ว่าหมายถึงการบริหารงานสาธารณะหรือการบริหารงานท่ีเป็นกิจการของ
ส่วนรวมเพื่อประโยชน์สุขของประชาชน (พิทยา บวรวัฒนา, 2538,น.1-2) หรือดังที่ เทพศักดิ์ บณุ ยรัตพันธุ์ (2552, น.36)กล่าววา่
คือการบริหารกิจกรรมต่างๆของรัฐซ่ึงรวมเรียกว่าสาธารณกิจอันเป็นกิจกรรมท่ีถูกกาหนดข้ึนและนาไปปฏิบัติเพ่ือประโยชน์
ส่วนรวม ดงั นั้นหากพจิ ารณาจากความหมายดังกลา่ วจะเหน็ ไดว้ ่ารัฐประศาสนศาสตร์ในฐานะของกิจกรรมการบริหารสาธารณะไม่
สามารถระบไุ ด้วา่ เกิดข้นึ ครงั้ แรกต้งั แต่เมอ่ื ใด อาจกลา่ วไดเ้ พียงว่าแนวคดิ ดา้ นรฐั ประศาสนศาสตรห์ รือวชิ าการบริหารรัฐกิจนั้นแท้
ท่ีจริงมีมานานต้ังแต่สมัยโบราณเมื่อมีการจัดองค์การทางการเมืองเป็นรัฐ ไม่ว่าจะเป็นจีนโบราณ อินเดีย กรีก เป็นต้น (สุรพันธ์
ทบั สุวรรณ,์ 2551,น.487) และแมจ้ ะมีความเห็นพอ้ งตอ้ งกันว่าพัฒนาการของการศึกษารฐั ประศาสนศาสตร์อยา่ งเป็นระบบหรือใน
ฐานะของวิชามีจุดเร่ิมต้นในป.ี ค.ศ. 1887 จากบทความของ Woodrow Wilson ชอ่ื วา่ “The Study of Administration” แต่
ในความเป็นจริง รฐั ประศาสนศาสตร์ (ในฐานะของวิชา)และการบริหารรัฐกิจ (ในฐานะกิจกรรมหรือกระบวนการทาให้การบริหาร
และการบริการสาธารณะมีประสิทธภิ าพและก่อประสิทธิผล) เป็นเรื่องท่ีไม่สามารถแยกกันได้ ดังนั้นการศึกษาพัฒนาการของวิชา
จะยุตลิ งด้วยแนวคิดหรือทฤษฏีใดทฤษฏหี น่ึงจึงเป็นเร่ืองท่ีไม่ต้องตรงกับความเป็นจริง ขณะที่แนวทางการศึกษากระบวนการการ
บริการสาธารณะจาต้องดาเนินต่อไปด้วยเป้าหมายสูงสุดของการบริการสาธารณะคือ ความผาสุกของประชาชนอันเป็นส่ิงท่ี
เปล่ียนแปลงภายใต้สังคมที่มีพลวัตรอยู่เสมอ ดังนั้นวิชารัฐประศาสนศาสตร์จึงจาต้องเคลื่อนตัวตามไปด้วยเพื่อรองรับและสร้าง
กรอบแนวคิดผ่านความคิดเห็นจนเป็นความคิด แนวคิด และ ทฤษฏีทางรัฐประศาสนศาสตร์เพื่อเป็นแรงขับเคล่ือนการบริหารและ
การบริการสาธารณะท่ดี ียิง่ ขึ้นต่อไป

ดังนั้นในเบื้องต้น จึงจักกล่าวถึงประเด็นดังกล่าวด้วยการตรวจสอบองค์ความรู้เรื่องพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์
ผ่านการนาเสนอในสามประเด็นหลักที่ยังความสงสัยแก่ผู้เริ่มต้นศึกษา คือ 1) เหตุใดจาต้องศึกษาพัฒนาการของรัฐประศาสน
ศาสตรโ์ ดยใชค้ าวา่ พาราไดม์ ผ่านหัวเรื่องการศึกษาพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์โดยใช้แนวคิด“paradigm” หรือ“กระบวน
ทัศน์” 2) หากไม่ใช้แนวคิดเร่ืองพาราไดม์สามารถใช้แนวคิดอื่นใดในการอธิบายพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ ผ่านหัวเรื่อง
แนวทางการศึกษาพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ และ 3) แนวทางการศึกษาพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ในปัจจุบัน
เป็นเช่นไร ผ่านหวั เรื่องแนวทางการศกึ ษาพฒั นาการของรฐั ประศาสนศาสตรใ์ นปัจจบุ ัน

3

การศึกษาพฒั นาการของรฐั ประศาสนศาสตรโ์ ดยใช้แนวคิด“paradigm” หรือ“กระบวนทศั น์”
การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์อย่างเป็นระบบหรือในฐานะของวชิ า แม้จะมีจุดเร่ิมตน้ ที่เห็นพอ้ งต้องกันคือ ปี ค.ศ. 1887

จากบทความของ วูดโรว์ วิลสัน (Woodrow Wilson) (โดยท่ัวไปนักวิชาการยอมรับกันว่าวิชารัฐประศาสนศาสตร์ถือกาเนิดมา
ประมาณเกอื บรอ้ ยปแี ลว้ กล่าวคือนบั ตงั้ แต่ปี 1887 ท่ี Woodrow Wilson เขยี นบทความชื่อ “The study of Administration”
ข้ึน - พทิ ยา บวรวัฒนา, 2538, น.11) แตใ่ นแงก่ ารอธิบายพฒั นาการรัฐประศาสนศาสตร์มีความแตกต่างกับสาขาวิชาอ่ืนๆ ที่มัก
แบ่งเป็นโดยใช้คาวา่ “ยุค” หรือ “สมัย” โดยแนวทางการอธิบายพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์มักใช้วิธกี ารอธิบายโดยใชค้ า
ว่า “paradigm” (พาราไดม์) หรือ“กระบวนทัศน์” อันเป็นเครื่องมืออธิบายซ่ึงได้รับความนิยมอย่างสูงในหมู่ผู้ศึกษา
รัฐประศาสนศาสตร์

โทมัส คูห์น (Thomas Kuhn) คือ ผู้นาเสนอความหมายของคาว่า“พาราไดม์” ที่มีอิทธิพลต่อการสร้างองค์ความรู้ใน
วงการสังคมศาสตร์เปน็ อย่างมาก หลังจากที่ Kuhn เสนอให้ใช้คาน้ี วงการสังคมศาสตร์ใช้เวลาอยู่ระยะหน่ึง ก่อนที่จะมีการ
ยอมรับและใช้กันอย่างแพร่หลายในระยะต่อมา ในหนังสือ The Structure of Scientific Revolution ของ Kuhn (1970,
อ้างอิงใน อมรา พงศาพิชญ์, 2557, น.10) กล่าวว่า การเปลี่ยนแปลงที่จะนาไปสู่การเปลี่ยนแปลงวิชาการท่ีย่ิงใหญ่ จะต้องเร่ิมที่
การปรับพาราไดม์ เม่อื สงั คมเพ่มิ ความซับซ้อนขึ้นถึงข้ันวกิ ฤต พาราไดม์เดิมที่วงวิชาการใช้อยู่จะไม่มีพลังในการอธิบายไดอ้ ีกต่อไป
ในการก้าวข้ามหรือผ่าทางตันจาเป็นจะต้องมีพาราไดม์ใหม่ สาหรับมุมมองของวิทยาศาสตร์ พาราไดม์คือตัวอย่างต่างๆ ท่ีเป็นท่ี
ยอมรับของการทางานด้านวิทยาศาสตร์ ตัวอย่างน้ีรวมถึงกฎ ทฤษฎี การนาไปใช้และเครื่องมือร่วมกัน ซ่ึงทั้งหมดได้ก่อให้เกิด
รูปแบบที่ซึ่งนาไปสู่แนวปฏิบตั ิที่เชื่อมโยงอย่างเฉพาะพิเศษในงานวิจัยทางวิทยาศาสตร์โดยนักวชิ าการท่ีมีงานวิจัยอยู่ในพาราไดม์
เดียวกันจะมีกฎและมาตรฐานการปฏิบัติทางวิทยาศาสตร์เหมือนกันและได้ผลออกมาเหมือนกัน นอกจากน้ี เม่ือพาราไดม์
เปล่ียนไปจะมีผลให้คนเปล่ียนคาถามในการค้นคว้า เม่ือคาถามเปล่ียนข้อมูลท่ีต้องการให้ตอบคาถามก็เปล่ียน สิ่งนี้นาไปสู่การ
เปลี่ยนแปลงในเคร่ืองมือสาหรับการค้นควา้ และวิธกี ารวิเคราะห์หาคาตอบด้วย (ชาย โพธสิ ิตา, 2547, น.62-63) คาว่าพาราไดม์
ถูกนามาใช้อธบิ ายแนวคดิ ทางวชิ าการต่างๆเป็นอันมาก โดยเฉพาะในทางสังคมศาสตร์เนื่องดว้ ยผลการวจิ ัยหรือวิธกี ารและผลของ
การค้นหาความรู้ทางสังคมศาสตร์มักเป็นส่ิงท่ีไม่แน่นอนตายตัวอาจแปร เปล่ียนไปตามสภาพของแต่ละสังคมและเวลาที่
เปลี่ยนแปลงไป สาหรับรฐั ประศาสนศาสตร์ซึ่งมีข้อสงสัยแตเ่ ดิมเร่ืองตา่ งๆ เช่น รัฐประศาสนศาสตร์มีทฤษฏเี ปน็ ของตนเองหรือไม่
รัฐประศาสนศาสตร์เปน็ วชิ าไดห้ รือไม่ รัฐประศาสนศาสตร์เป็นศาสตร์หรือศิลป์หรือเปน็ ทั้งสองอย่าง รัฐประศาสนศาสตร์เปน็ วชิ า
ที่ใช้ในการศึกษาหรือการนาไปปฏิบัติ ดังนั้นรัฐประศาสนศาสตร์จะสามารถใช้คาว่าพาราไดม์ในการศึกษา(พัฒนาการของรัฐ
ประศาสนศาสตร์-ผู้เขียน) ในการอธิบายปรากฏการณ์เช่นวิทยาศาสตร์ได้หรือไม่ ทั้งนี้สามารถอธิบายได้ว่ารัฐประศาสนศาสตร์
สามารถใชค้ าวา่ พาราไดม์ในการอธิบายปรากฏการณ์ท่ีรฐั ประศาสนศาสตรส์ นใจได้ ด้วยการเกิดและการเปล่ียนแปลงพาราไดม์น้ัน
เกิดจากการมีข้อมูลท่ีเป็นองค์ความรู้ที่มีลักษณะพิเศษท่ีเรียกวา่ normal science ซ่ึงคือการตรวจสอบความรู้ท่ีมีอยู่ท่ีไดร้ ับการ
ยอมรับในหมู่นักวิชาการในช่วงเวลานั้นๆอย่างกว้างขวางแต่มีบางส่วนที่ยังอาจเป็นข้อสงสัยหรือข้อบกพร่องหรือช่องว่างบาง
ประการในการอธิบายปรากฏการต่างๆ และเมื่อข้อสงสัยหรือความผิดปกติได้ถูกทวนสอบซ้าจนเกิดแนวคิดใหม่จึงมีการเปลี่ยน
พาราไดม์ (Riccucci, 2010, p.6) นอกจากน้ี กฤษณ์ รักชาตเิ จริญ (2557, น.21-32) ได้อธิบายเพ่ิมเติมวา่ พาราไดม์คือกลุ่มทฤษฎี
ท่ีมีการพัฒนาในศาสตร์น้ัน ๆ โดยมีการรวบรวมแนวคิดทฤษฎีของนักทฤษฎีไว้ด้วยกัน และอยู่ในช่วงระยะเวลาเดียวกัน โดยนัก
ทฤษฎีในกระบวนทัศน์น้ัน ๆ จะไม่ขัดแย้งกัน มีเน้ือหาทฤษฎีที่มีการเก้ือหนุนกันในศาสตร์นั้น ๆ และเมื่อมีกลุ่มนักทฤษฎีที่มี
ข้อเสนอที่ขัดแย้ง และมีความหลากหลาย เมื่อน้ันกระบวนทัศน์จะถูกล้มล้าง และจะก้าวเข้าสู่กระบวนทัศน์ใหม่ หรือเรียกว่าการ
เปลี่ยนผา่ นกระบวนทัศน์ (paradigm shift) ตัวอย่างเช่น ศาสตร์ทางรฐั ประศาสนศาสตร์มกี ารเปลี่ยนผา่ นกระบวนทัศน์หลายขั้น

Paradigm เป็นคากริ ิยาภาษากรกี แปลวา่ “การแสดงให้เห็นไว้ข้างเคียงกัน”อนั หมายความถึง “การแสดงตวั อย่างให้เห็น”
พาราไดม์เป็นตัวกาหนดเงื่อนไขครอบงาความคิดของบุคคลในการกาหนดปัญหาและวิธีที่ใช้ในการวิจัย (นิศา ชูโต , 2548)
พจนานกุ รมศพั ทส์ ังคมวิทยา ฉบบั ราชบัณฑิตยสถาน (2532, น.246)อธิบายว่า กระบวนทัศน์ (paradigm)หมายถึงกรอบความคิด
หรือแนวทางท่ัวไปที่ใช้ในการมองโลก ขณะที่คณะกรรมการจัดทาพจนานุกรมศัพท์ศึกษาศาสตร์ ราชบัณฑิตยสถาน (2555,
น.278) อธบิ ายว่ากระบวนทัศน์ มีความหมาย 2 ประการคือ ความหมายประการท่ีหน่ึงไดแ้ ก่ชุดของแนวคิด การรับรู้ ความเข้าใจ
ตลอดจนการปฏิบัติร่วมกันของคนกลุ่มหนึ่ง ชุมชนหน่ึงจนเกิดเป็นแบบแผนของทัศนะเฉพาะเกี่ยวกับความจริงในเร่ืองใดเรื่อง
หนง่ึ และชดุ แนวคิดน้นั มีฐานเปน็ แมบ่ ทของความคิดหรอื แนวปฏบิ ตั ขิ องกจิ กรรมทเี่ กี่ยวขอ้ ง เช่นกระบวนทัศนท์ างการศกึ ษาที่เหน็

4

ว่ากระบวนการเรียนรู้ท่ีแท้จริงเกิดจากการสร้างความรู้ของผู้เรียนกระบวนทัศน์นี้เป็นแม่บทของความคิดที่ทาให้แนวทางการจัด
การศึกษาเปล่ียนไป ความหมายประการท่ีสองได้แก่ภาพรวมของแบบรูปความคิด (thoughts pattern)ที่แตกต่างนาไปสู่การ
แก้ปัญหาอย่างฉับพลันและการเปล่ียนแปลงท้ังระบบแบบรูปความคิดของสานักคิด (school of thoughts)หนึ่งอาจขัดแย้งหรือ
แตกต่างจากอีกสานักคิดหนึ่งตัวอย่างเช่น กระบวนทัศน์ของการจัดการศึกษาปฐมวัย ซ่ึงฝ่ายหน่ึงเช่ือว่าต้องเป็นกระบวนการ
เตรียมความพร้อม ทักษะพ้ืนฐาน พัฒนาบุคลิกภาพและสร้างนิสัยท่ีดี ส่วนอกี แบบรูปความคิดหน่ึงเชอื่ ว่าต้องฝึกอ่านเขียนเรียน
เลขให้คลอ่ งตัง้ แต่ยงั เยาว์

สาหรับความหมายที่ให้ไวโ้ ดย Kuhn (1970, อ้างอิงใน อมรา พงศาพิชญ์, 2557, น.10) นักวชิ าการผู้บกุ เบิกการใช้คาน้ี
กลา่ ววา่ พาราไดม์ หมายถึง กลุ่มความคิดพ้ืนฐานซึ่งเปน็ กรอบช้ีนาแนวทางและการกระทาของปัจเจกบคุ คลและสังคมโดยรวมทั้ง
ในการใชช้ ีวิตประจาวันไปจนถึงการแสวงหาความรู้ทางศาสตร์ ฟริตจอฟ คาปร้า (Fritjof Capra) นิยาม คาว่า กระบวนทัศน์เชิง
สังคม (social paradigm) วา่ หมายถึง "มโนทัศน์ ค่านิยม การรับรู้ และ การปฏิบัติ ที่ชมุ ชน(วิชาการ-ผู้เขียน) หนึ่งมีหรือกระทา
ร่วมกัน ซ่ึงก่อให้เกิดวิสัยทัศน์แห่งความเป็นจริงท่ีเป็นพ้ืนฐานของการจัดระบบตนเองของชุมชน (วิชาการ-ผู้เขียน) น้ัน" (Capra,
1986, p.3) นกั วชิ าการไทย ดัง กีรติ บุญเจือ (2548, น.248)อธิบายว่า คือ ความเชื่อพ้ืนฐานท่ีมีอยู่ในจิตใจของมนุษย์หรือ กระแส
ความคิดของคนในยุค ๆ หนึ่ง ส่วน ณ ภัทรดิศ สุริยกมลจินดา (2548, น.284) อธิบายว่า คือ ความเช่ือพ้ืนฐานท่ีมีในจิตใจของ
มนษุ ยท์ กุ คน แตกตา่ งกันตามเพศ วัย สิ่งแวดลอ้ ม การศึกษาอบรม และการตดั สนิ ใจเลือกของแต่ละบุคคล ซึ่งเปน็ ตัวกาหนดให้แต่
ละคนชอบอะไรและไม่ชอบอะไร พอใจแค่ไหน และอย่างไร

เน่ืองจากรัฐประศาสนศาสตร์มีความเป็นมายาวนาน ยากที่จะอธิบายสาระและเหตุการณ์ได้หมด Nicholas Henry จึงใช้
แนวคิดเรอ่ื งพาราไดม์เพ่ือสรปุ เฉพาะสาระสาคัญทีน่ กั รัฐประศาสนศาสตร์เห็นร่วมกันในแตล่ ะช่วงเวลา และในแตล่ ะพาราไดม์อาจ
มีการเปล่ียนแปลงได้เมื่อรากฐานของแนวคิดในช่วงนั้นถูกโจมตีและมีผู้เห็นด้วย(เรืองวิทย์ เกษสุวรรณ, 2549, น.28) ในทาง
รัฐประศาสนศาสตร์ เฉลิมพล ศรีหงส์ (2538, น.17) กล่าวว่าพาราไดม์เป็นเสมือนการกาหนดแก่นของปัญหา และแนวทางการ
แก้ปัญหาในลักษณะของภาพรวม ซ่ึงเป็นท่ียอมรับสาหรับผู้ที่เกี่ยวข้องในช่วงระยะเวลาหน่ึงและใช้เป็นพื้นฐานร่วมกันใน
การศึกษาวิจัยเพ่ือค้นคว้าหาคาตอบหรือคาอธิบายท่ีเป็นรายละเอียดต่อไป สาหรับแนวคิดแบบพาราไดม์ที่มักมาปรับใช้กับ
รฐั ประศาสนศาสตรม์ าจากแนวคิดของ Nicholas Henry ซึ่ง Henry ไดห้ ยิบยืมแนวคิดของ โรเบริต ท่ี โกเล็มบวิ สกี (Robert T.
Golembiewski) ในเร่ือง Locus (ขอบขา่ ยที่ “ครอบคลุม” เกย่ี วกบั สถาบันของสาขา - Locus is the institutional “where”
of the field) และ Focus (ความสนใจ “อะไร” เป็นพเิ ศษของสาขา - Focus is the specialized “what” of the field)
มาปรับใชก้ ับการอธิบายวิวัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ (พิทยา บวรวฒั นา, 2538,น.4) ซึ่ง Golembiewski ได้จาแนกพารา
ไดม์ในรัฐประศาสนศาสตร์ออกเป็น 4 พาราไดม์ คือ พาราไดม์ด้ังเดิม (การบริหารแยกจากการเมือง ของ Woodrow
Wilson) พาราไดม์มนุษยนิยม พาราไดม์จิตวิทยาสังคม และในปจั จุบนั วชิ ารัฐประศาสนศาสตร์มีท้ัง focus และ locus ท่ี
ไม่ชดั เจน อาจกล่าวได้ว่าแนวโน้มการศึกษาคือนักวิชาการมุ่งศึกษาเร่ืองนโยบายท้ังในดา้ นการจัดการและการพจิ ารณาถึงผลของ
นโยบายโดยให้ความสนใจเร่ืองการมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารงานของรัฐและสนใจศึกษาเรื่องความสัมพันธ์ระหว่าง
หน่วยงานตา่ ง ๆ ของรัฐ (พิทยา บวรวัฒนา, 2538, น.5) และ Nicholas Henry ท่ีพยายามชี้ให้เห็นวา่ แนวคิดและทฤษฎีรัฐ
ประศาสนศาสตร์มีอยู่ 5 พาราไดม์ คือ พาราไดม์ท่ี 1 การแยกการบริหารกับการเมือง (The Politics / Administration
Dichotomy ค.ศ.1900-1926) พาราไดม์ท่ี 2 : หลักการบริหาร (The Principle of Administration ค.ศ. 1927-1937) พารา
ไดม์ท่ี 3 : รัฐประศาสนศาสตร์ คือรัฐศาสตร์ (Public Administration as Political Science ค.ศ.1950-1970) พาราไดม์ท่ี
4 : รัฐประศาสนศาสตร์คือศาสตร์การบริหาร (Public Administration as Administrative Science
(Management) ค.ศ. 1956-1970) และพาราไดมท์ ี่ 5 : รัฐประศาสนศาสตร์คือรัฐประศาสนศาสตร์(public administration as
public administration ค.ศ. 1970 เปน็ ตน้ ไป)

สาหรับการศึกษาพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ของไทย นักวิชาการไทยได้ศึกษาผ่านการใช้แนวคิดเรื่องพาราไดม์
เช่นเดียวกัน โดยศึกษาผ่านหัวเรื่อง วิวัฒนาการกระบวนทัศน์รัฐประศาสนศาสตร์ไทย ชว่ งระหว่าพ.ศ. 2498-2551 โดยกล่าววา่ มี
การแบ่งออกเป็น 5 กระบวนทัศน์ โดยกระบวนทัศน์ทั้งหมดถูกสร้างเพ่ือตอบสนองต่อความจาเป็นทางการบริหารว่าจะพัฒนา
ระบบราชการไทยให้ดขี ้ึนได้อย่างไร ประกอบด้วย1) กระบวนทัศน์หลักการบริหารแบบคลาสสิค (The Principles of Public
Administration Paradigm) (พ.ศ.2498-2522) มีฐานคติสาคัญคือมุ่งการจัดการบริหารให้เป็นระเบียบ มีการกาหนดอานาจ

5

หน้าท่ี ระบบการประสานงานและความร่วมมือเพ่ือให้เกิดประสิทธิภาพและความประหยัด ต่อมาเกิดกระแสการท้าทายว่า
กระบวนทัศน์น้ีเน้นให้เกิดประสิทธิภาพเพียงอย่างเดียวและความสามารถใช้ได้จริงของระบบคุณธรรมจึงเกิดกระบวนทัศน์ต่อมา
2) กระบวนทศั น์การจดั การ (The Management Paradigm) (พ.ศ.2522-2537) แนวคิดสาคญั คือการใช้แนวทางการจัดการแบบ
ภาคธุรกิจมาประยุกต์ใช้ ซึ่งคือการใช้เครื่องมือทางการบริหารและแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public
Management : NPM) ต่อมาจึงถูกโจมตเี ร่ืองการละเลยปญั หาด้านจริยธรรมและความแตกต่างระหวา่ งการบริหารรัฐกิจและการ
บรหิ ารธรุ กจิ จงึ เกิดกระบวนทัศน์ใหม่ 3) กระบวนทัศนธ์ รรมาภิบาล (The Good Governance Paradigm) (พ.ศ.2540-ปจั จุบนั )
โดยมฐี านคติทม่ี ุ่งให้เกดิ องค์ประกอบต่างๆของธรรมาภิบาล เช่น หลักความโปร่งใส หลักการมีส่วนร่วม หลักความรับผิดชอบ เพื่อ
ชว่ ยลดปัญหาด้านจริยธรรมการบริหารและตอบสนองแนวคิดประชาธิปไตยยุคใหม่ท่ีเน้นการมีส่วนร่วมของประชาชน อย่างไรก็ดี
แนวคิดนี้มีความเป็นนามธรรมสูง จึงเกิดกระบวนทัศน์กลุ่มที่สองซึ่งมีสองกระบวนทัศน์ย่อย คือ 4) กระบวนทัศน์การเมือง-การ
บริหาร (The Politics-Administration Paradigm) (พ.ศ.2498-ปจั จุบัน) ซึ่งมีฐานคตวิ ่าสาหรับระบบราชการไทยไม่ควรมีการ
แยกการบริหารจากการเมืองการศึกษารวมถึงการแก้ไขปัญหาระบบราชการต้องมีการเชื่อมโยงระหว่างการเมืองและการบริหาร
และ 5) กระบวนทัศน์แบบไทย (The Thai-Paradigm) (พ.ศ.2498-ปัจจุบนั ) ซ่ึงมีฐานคตวิ ่าสาหรับการแก้ปัญหาระบบราชการ
ย่อมต้องพิจารณาจากบริบทของสังคมน้ันๆ ดังการศึกษาและแก้ปัญหาระบบราชการไทยย่อมต้องใช้กระบวนทัศน์แบบไทย
(นิศาชล พรหมรนิ ทร์, 2552, น.394-398)

ท้ังนี้ด้วยความคุ้นชินกับขนบการศึกษาพัฒนาการของศาสตร์ต่างๆด้วยคาว่า ยุค หรือ สมัย จนมีคาถามที่ว่า หากไม่ใช้
แนวคิดเรื่องพาราไดม์สามารถใช้แนวคิดอ่ืนใดในการอธิบายพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ ท้ังน้ีนอกจากจะศึกษาผ่านคาว่า
ยุค หรือ สมัย แล้ว รัฐประศาสนศาสตร์ ยังมีกรอบแนวทางการศึกษาพัฒนาการของวิชาท่ีแตกต่างจากศาสตร์อื่นๆ ดังกล่าวใน
หัวเรอ่ื งต่อไป

แนวทางการศึกษาพัฒนาการของรฐั ประศาสนศาสตร์
สาหรับการศึกษาพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์โดยท่ัวไปอยู่ภายใต้กรอบแนวทางการศึกษาว่าด้วยคาว่ากระบวน

ทัศน์หรือคาว่า พาราไดม์ (paradigm) ดังกล่าวข้างต้น อย่างไรก็ดีแนวทางดังกล่าวพบว่าอาจมีปัญหาหลายประการ กล่าวคือ ใน
แตล่ ะกระบวนทศั น์ท่เี ปน็ การแสดงความเหน็ พ้องทีล่ งรอยกันของนกั วิชาการ แต่ในความเป็นจริงภายใตก้ ระบวนทัศน์หน่ึงท่ียึดโยง
ตามกรอบของห้วงเวลาการศึกษาของนักวิชาการท่านต่างๆย่อมเป็นเร่ืองสุดวสิ ัยท่ีแนวคิดของนักวชิ าการท่านต่างๆเหล่านั้นจะลง
รอยกันจนสร้างเป็นกระบวนทัศน์หนึ่งๆไดโ้ ดยสมบรู ณ์ รวมทั้งกระบวนทัศน์ตา่ งๆท่ีดูเหมือนมีการแบ่งแยกแนวคิดหรือมีความเช่ือ
ในเรอ่ื งความรคู้ วามจริงทแ่ี ตกต่างกันกลับมีความเหลือ่ มลา้ ทบั ซ้อนกันอยา่ งแยกไมไ่ ด้ ดงั ปรากฏการจดั แบง่ ออกกลุม่ แนวคดิ ทฤษฏี
ในลักษณะท่ีแตกตา่ งหลากหลายตามเกณฑ์ใดเกณฑห์ น่ึงของนักวชิ าการท่ีให้ความสนใจประเดน็ การศึกษานี้ ดงั นั้นโดยแท้จริงแล้ว
จึงทาให้การศึกษาแนวทางการศึกษาพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์สามารถศึกษาได้หลายแนวทาง มากกว่าแนวทางของ
พาราไดม์ดังที่เข้าใจทั่วไปโดยเฉพาะผู้เร่ิมศึกษา เทพศักดิ์ บุณยรัตพันธุ์ (2552, น.38-42) ชี้ให้เห็นว่าแนวทางการศึกษา
รัฐประศาสนศาสตร์มีอยู่อย่างน้อย 3 แนวทาง ประกอบด้วย แนวการศึกษาที่ใช้มิติของเวลา แนวทางการศึกษาท่ีใช้มิติของ
ขอบเขตและจดุ เนน้ และ แนวทางทใ่ี ชม้ ิติของหนว่ ยวเิ คราะห์

1) แนวทางการศกึ ษาทใ่ี ชม้ ิติของเวลา เปน็ การศกึ ษาแนวคดิ และทฤษฎที างรฐั ประศาสนศาสตร์โดยจาแนกตามช่วงเวลาที่
เกิดขึ้น ซ่ึงกรณีตัวอย่างท่ีใช้มิติของเวลา เช่น พิทยา บวรวัฒนา (2538, น.9) ได้มีการนาแนวทางการศึกษาแนวคิดและทฤษฎี
รฐั ประศาสนศาสตรท์ ีใ่ ชม้ ิตขิ องเวลาเขา้ มาใชเ้ ป็นกรอบหรอื แนวทางการศกึ ษา (รวมทั้งใชก้ รอบการศึกษาด้วยมิตอิ ื่นดว้ ย อย่างไรก็
ดเี พื่อเป็นการยกตัวอย่างแนวทางของมิติเวลาจึงใช้แนวคิดนี้)โดยเห็นว่ารัฐประศาสนศาสตร์ตะวันตกมีวิวัฒนาการมาแล้ว 4 ชว่ ง
สมัยท่ีสาคัญคือ สมัยทฤษฎีด้ังเดิม ในปี ค.ศ.1887-1950 สมัยทฤษฎีท้าทายหรือวิกฤติด้านเอกลักษณ์ครั้งแรกปี ค.ศ.1950-1960
สมยั วิกฤตดิ า้ นเอกลกั ษณ์คร้งั ทส่ี องปี ค.ศ.1960-1970 และ สมยั ทฤษฎีและแนวการศกึ ษารฐั ประศาสนศาสตร์สมยั ใหม่

2) แนวทางการศึกษาท่ีใช้มิติขอบเขตและจุดเน้น หรือการศึกษาท่ีกาหนดขอบเขตหรือปริมณฑลทางวิชาการ (locus)
และกาหนดจุดเน้นของการศึกษา (focus) ซึ่งเป็นแนวทางการศึกษาที่นาเสนอโดยโรเบิร์ต ที โกเล็มบิวสกี้ ดงั กล่าวถึงก่อนหน้านี้
นอกจากนี้ Nicholas Henry ได้นาแนวคิดนี้มาผูกโยงกับการศึกษาพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ในรูปแบบของพาราไดม์
และจุดเน้น โดยพาราไดมท์ ี่ 1)การบรหิ ารแยกจากการเมอื ง (มี locus คอื ศกึ ษาระบบราชการของรฐั และ focus คอื ไม่ชดั เจนวา่

6

ศกึ ษาอยา่ งไร) พาราไดมท์ ่ี 2) หลักการบรหิ าร(มี locus คอื ไม่สาคัญวา่ จะใชห้ ลักการบริหารไปใช้ที่ไหนและfocus คือใชห้ ลักการ
บรหิ าร) พาราไดมท์ ี่ 3) รัฐประศาสนศาสตรใ์ นรูปรัฐศาสตร(์ มี locus คือ ศึกษาระบบราชการของรัฐ focus คือไม่ได้ให้คาตอบไว้
ว่าควรจะศึกษาอย่างไร) พาราไดม์ท่ี 4) รัฐประศาสนศาสตร์ในรูปศาสตร์การบริหาร(มี locus คือ ไม่แน่ใจวา่ ความเป็นสาธารณะ
ของรัฐประศาสนศาสตร์อยู่ท่ีใดfocus คือทฤษฏีองค์การ เทคนิคทางการบริหาร) และ พาราไดม์ที่ 5) รัฐประศาสนศาสตร์ในรูป
รัฐประศาสนศาสตร์(มี locus คือ ทุกข์สุขของประชาชนกิจการสาธารณะของรัฐfocus คือการวเิ คราะห์นโยบาย เน้นเร่ืองค่านิยม
ตา่ งๆของรัฐประศาสนศาสตร์) (พทิ ยา บวรวฒั นา, 2538, น.3) เปน็ ต้น

3) แนวทางท่ีใช้มิติของหน่วยวิเคราะห์เป็นแนวทางการศึกษาที่ให้ความสาคัญต่อองค์ความรู้ที่เกิดข้ึนและการประยุกต์ใช้
โดยยึดถือหน่วยวิเคราะห์(unit of analysis) สะท้อนได้จากผลงานของนักวิชาการ เช่น เจมส์ ดี ทอมสัน (James D. Thomson,
1967) ซึ่งให้ความสาคัญต่อองค์การเป็นหน่วยของการวิเคราะห์ โดยเน้นศึกษาพฤติกรรมขององค์การต่อการปรับตวั ต่อความไม่
แน่นอนอันเกิดจากการเปลี่ยนแปลงของเทคโนโลยีและสภาพแวดล้อม หรือแนวคิดของการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบที่ให้
ความสาคัญต่อหน่วยวิเคราะห์ท่ีเป็นองค์การท่ีนามาใช้ในการศึกษาเปรียบเทียบคือ ระบบราชการหรือ แนวคิดของ
รัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่ทีใ่ ห้ความสาคญั ต่อหนว่ ยวิเคราะห์ท่ีเป็นประชาชนผู้รับบริการ ผู้ดอ้ ยโอกาส ตลอดจนปญั หาที่เกิดข้ึน
ในสงั คม เปน็ ต้น ซงึ่ จะเหน็ ไดว้ ่าถ้าศึกษาวเิ คราะหไ์ ปถงึ แนวคดิ และทฤษฎีรฐั ประศาสนศาสตรท์ ีเ่ กดิ ขึ้นในแต่ละชว่ งแลว้ จะสามารถ
วิเคราะห์ให้เห็นถึงหน่วยวิเคราะห์ของการศึกษาได้ ได้แก่ หน่วยการวิเคราะห์ท่ีเป็นโครงสร้าง หน่วยการวิเคราะห์ที่เป็นบุคคล
หนว่ ยการวเิ คราะหท์ เ่ี ป็นกระบวนการ หน่วยการวเิ คราะหท์ ่ีเปน็ ชุมชน ประชาชน และส่ิงแวดลอ้ ม

นอกจากน้ียังมีการอธิบายพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ในลักษณะอื่นๆ อีก ดังเช่น วิธีการศึกษาพัฒนาการของ
ไบรอัน อาร์ ฟรี่ (Brian R. Fry) ซึ่งได้กล่าวถึงนักวิชาการท่ีเก่ียวข้องกับพัฒนาการชว่ งสาคัญ ๆ ของรัฐประศาสนศาสตร์โดย
ผู้ศึกษาอาจเข้าใจนักวิชาการสาคัญเพียง 8 ท่าน คือ มักซ์ เวเบอร์ (Max Weber-โปรดสังเกตว่ามีการกล่าวถึงนักวิชาการท่านน้ี
เป็นท่านแรกแทนที่จะกล่าวถึง วดู โรว์ วลิ สัน(Woodrow Wilson) ท้ังนี้เพราะ ในยุโรปถือว่า Weber เป็นบิดาของรัฐประศาสน
ศาสตร์), เฟรดเดอริค ดบั เบ้ิลยู เทย์เลอร์ (Frederic W.Taylor) ลูเธอร์ เอช กูลิค(Luther H. Gulick), แมรี ปาร์คเกอร์ ฟอล
เลต (Mary Parker Follet) เอลตัน เมโย (Elton Mayo) เชสเตอร์ไอ บาร์นาร์ด(Chester I. Barnard) เฮอเบิร์ต เอ
ไซมอน (Herbert A. Simon) และ ดไวท์ วอลโด (Dwight Waldo) แต่ก็ไดแ้ บ่งเป็น 3 ชว่ งเวลา เช่นเดียวกัน คือ แนวทาง
ดง้ั เดิม (Classical approach) ท่ีมองจุดเร่ิมต้นของรัฐประศาสนศาสตร์ที่เน้นเร่ืองของการจัดการ (การแยกการบริหารให้ออก
จากการเมืองตามแนวคิดของ Wilson) โดยศึกษาจากงานของนักวิชาการ 3 ท่านแรก แนวทางท่ีสองคือแนวทางพฤติกรรม
ศาสตร์ (Behavioral Approach) ซ่ึงเน้นการศึกษาพฤติกรรม (โดยเฉพาะมนุษย์) ในองค์การหรือการจัดการของแนวทาง
ดั้งเดิม โดยศึกษาได้จากนักวิชาการ 3 ท่านต่อมา และแนวทางสุดท้าย คือการบริหารคือการเมือง (Administration -as-
Political Approach) ซึ่งเป็นส่วนผสมระหว่างแนวทางข้างต้นเพราะแนวทางสุดท้าย พยายามที่จะตอบสนองความจาเป็น
ทางการบรหิ ารควบคู่ไปกับความเปน็ ไปได้ตามระบอบประชาธิปไตยซ่ึงเน้นวา่ ตอ้ งมีการบริหารท่ีดบี นพ้ืนฐานของกระบวนการของ
นโยบายสาธารณะ เพื่อนาไปสู่การบริหารสาธารณะที่ดีขึ้น ทั้งน้ีตวั แทนที่ดคี ือแนวคิดแบบรัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่ซ่ึงศึกษา
ได้จากงานของนักวิชาการ 2 ท่านสุดท้าย (Fry, 1989) ซ่ึงแนวคิดดังกล่าวทาให้เกิดการปรับบทบาทคร้ังสาคัญของรัฐประศาสน
ศาสตร์ด้วยรัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่มีสาระสาคัญดังท่ีอวยชัย ชบา และ ทิพวรรณ หล่อสุวรรณรัตน์(2556, น.24) กล่าวว่า
ประกอบด้วย ความสอดคล้องกับความต้องการของสังคม (relevance) การตอบสนองต่อการเปล่ียนแปลง (Change)ให้
ความสาคัญกับค่านิยม (Value) ในการบริหารไม่เห็นด้วยกับการแบง่ แยกการบริหารออกจากการเมือง นอกจากการจัดแบง่ ตาม
แนวคิดของนักวิชาการทานสาคัญดังกล่าวข้างต้นยังมีวิธีการจัดแบ่งพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์เป็นเพียงสองช่วงเวลา
กลา่ วคือ รฐั ประศาสนศาสตรใ์ นอดีต ดงั มกี รอบเค้าโครงแนวคดิ ยอ่ ย คอื แนวคดิ การแยกการบรหิ ารออกจากการเมอื ง การคัดค้าน
การแยกการบริหารออกจากการเมือง และ การคัดค้านการใชห้ ลักการบริหารว่าสามารถเป็นหลักการสากลสามารถประยุกต์ใชไ้ ด้
กบั องคก์ ารทุกประเภท) และรัฐประศาสนศาสตรใ์ นปจั จบุ ัน ดังมกี รอบเคา้ โครงแนวคดิ ย่อย ประกอบดว้ ย รัฐประศาสนศาตร์ในรูป
ของศาสตร์การบริหารรัฐประศาสนศาตร์ในรูปของรัฐศาสตร์ รัฐประศาสนศาตร์ความหมายใหม่ นโยบายสาธารณะ ทางเลือก
สาธารณะ และ รัฐประศาสนศาตรใ์ นฐานะวิชาชพี (Bozeman, 1979, p.350-365) (ดงั แสดงในตารางที่ 1)

7

ตารางท่ี 1 เปรียบเทยี บแนวทางการศกึ ษาพฒั นาการของรฐั ประศาสนศาสตร์

นักวชิ าการ แนวคิดหลกั
เทพศกั ด์ิ บุณยรัตพันธ์ุ ศึกษาพัฒนาการ ด้วยแนวทางการศึกษา 3 แนวทาง ประกอบด้วย
แนวการศึกษาทใ่ี ชม้ ิติของเวลา แนวทางการศกึ ษาทีใ่ ช้มติ ขิ องขอบเขตและจุดเน้น
Brian R. Fry และแนวทางที่ใชม้ ิตขิ องหนว่ ยการวิเคราะห์
Barry Bozeman ศกึ ษาพัฒนาการจากแนวคิดของนักวิชาการทเี่ กย่ี วขอ้ งกับพัฒนาการช่วงสาคัญ ๆ
ของรฐั ประศาสนศาสตร์โดยนักวชิ าการสาคญั 8 ท่าน

ศึกษาพัฒนาการแบ่งเป็นสองช่วงเวลา คือ รัฐประศาสนศาสตร์ในอดีต และ
รฐั ประศาสนศาสตรใ์ นปจั จบุ ัน

แนวทางการศกึ ษาพัฒนาการของรฐั ประศาสนศาสตร์ในปัจจุบัน
จากการอธิบายของ เทพศักดิ์ บุณยรัตพันธุ์ (2552, น.38-42) ท่ีกล่าวถึงแนวทางการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ 3

แนวทาง คือ แนวการศึกษาท่ีใช้มิติของเวลา แนวทางการศึกษาท่ีใช้มิติของขอบเขตและจุดเน้น และแนวทางที่ใช้มิติของหน่วย
วิเคราะห์ ในปจั จุบันการศึกษาพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์จึงมีแนวทางการผสมผสานระหว่างท้ังสามแนวทางซ่ึงเปน็ การ
บูรณาการระหวา่ งแนวทางการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ที่ใชม้ ิติของขอบเขตและจุดเน้น และแนวทางที่ใชม้ ิติของหน่วยวเิ คราะห์
เป็นแนวทางการศึกษา ทงั้ นแี้ นวทางการศึกษาในยุคปัจจุบนั จึงดูเหมือนว่าเป็นไปตามแนวทางดังกล่าวทั้งส้ิน

ในปัจจุบันพบว่าแนวทางการศึกษาโดยนักวิชาการรุ่นต่อมามักไม่ใช้การศึกษาพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์โดยใช้
แนวคิด“paradigm” ในการนาเสนอประเด็นดังกล่าว และใช้กรอบหรือแนวทางศึกษาในเร่ืองมิติของเวลา และ หน่วยการ
วเิ คราะห์เป็นส่วนใหญ่ โดยขอยกตัวอยา่ งการนาเสนอของนักวชิ าการร่วมสมัยทั้งนักวิชาการไทยและต่างประเทศ ดังน้ี

ศิริพงษ์ ลดาวัลย์ ณ อยุธยา (2555, น.30-31) ไดแ้ บง่ ช่วงสมัยของการศึกษาพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ออกเป็น
4 ช่วงสมัย ประกอบด้วย ช่วงสมัยด้ังเดิม หรือ ยุคคลาสสิก คือ ชว่ งระหวา่ ง ค.ศ. 1887-ค.ศ.1944 ชว่ งสมัยหลังสงครามโลกคร้ัง
ที่สอง คือ ชว่ งระหว่าง ค.ศ. 1945-ค.ศ.1959 ชว่ งสมัยกาเนิดการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ในแนวใหม่ คือ ช่วงระหว่าง ค.ศ.
1960-ค.ศ.1970 และ ช่วงสมัยตั้งแต่ทศวรรษ 1970 ซึ่งใช้กรอบหรือแนวทางศึกษาในเร่ืองมิติของเวลาเป็นเคร่ืองชีน้ าการระบุ
พัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตรใ์ นแตล่ ะยคุ สมยั

นราธิป ศรีราม กิตติพงษ์ เกียรตวิ ัชรชัย และ ชลัช ชรัญญ์ชัย (2556) กล่าววา่ พฒั นาการของรัฐประศาสนศาสตร์
ประกอบด้วย แนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์ดัง้ เดิม (Old Public Administration : OPA) แนวคิดทฤษฎแี ละหลักการเกี่ยวกับ
การบริหารงานภาครัฐ ตงั้ แต่ ค.ศ.1887-1968 ซ่ึงเปน็ ยุคหรือช่วงเวลาท่ีให้ความสาคัญกับค่านิยมทางการบริหารตามหลัก 3E’s
คือ ประสิทธิภาพ (Efficiency) ประสิทธผิ ล (Effectiveness) และประหยัด (Economy) โดยแนวคิดทฤษฎที ่ีสาคัญในช่วงนี้ คือ
(สรุปความจาก Nicholas Henry 2001 : 27-45)แนวคิดการบริหารแยกจากการเมือง (Political-Administration Dichotomy)
ทฤษฎอี งค์การที่มีระเบียบแบบแผนหรือทฤษฎีระบบราชการ (The Bureaucracy Theory)แนวคิดการจัดการแบบวิทยาศาสตร์
หลักการบริหาร (Administrative Principles) แนวคิดการจัดการเชิงมนุษยสัมพันธ์ ซึ่งจาแนกกลุ่มหรือสานักท่ีศึกษาออกเป็น 2
กลุ่มใหญ่ คือ สานักมนุษยสัมพันธ์ (Human Relations) เน้นให้ความสาคัญในเรื่องที่ว่าคนในองค์การต้องการความยอมรับจาก
ผู้อื่น และสานักมนุษย์นิยม (Humanism) เน้นให้ความสาคัญในเร่ืองที่วา่ คนต้องการบรรลุความพึงพอใจท่ีจะไดป้ ฏิบัติงานเต็ม
ศักยภาพ แนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่ (New Public Administration : NPA) จัดว่าเปน็ ยุคแห่งวกิ ฤตการณ์ด้าน
เอกลักษณ์ของสาขาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ จนตอ้ งมีการแสวงหาองค์ความรู้ใหม่ๆ เพ่ือมาปรับใชใ้ นการบริหารงานภาครัฐให้มี
ประสิทธิภาพมากย่ิงขึ้น แนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management : NPM) แนวคิดในยุค 1980’s น้ี ให้
ความสาคัญกับการวิเคราะห์นโยบายการจัดการภาครัฐ เป็นแนวคิดเพ่ือลดขนาดราชการ การให้บริการด้วยระบบตลาด และ
เทคนิคการจัดกาสมัยใหม่ ซ่ึงได้รับอิทธิพลรากฐานมาจากสานักคิดการจัดการนิยม (Managerialism) เน้นหัวใจสาคัญของการใช้
หลักการทางธุรกิจเอกชนเข้ามาประยุกต์ใช้ในการบริหารกิจการสาธารณะ และ แนวคิดการบริการสาธารณะแนวใหม่ (New

8

Public Service : NPS) เป็นข้อเสนอ เก่ียวกับพลเมืองและการคืนอานาจให้ประชาชนโดย โรเบิรต เดนฮาร์ดทและ เจเนต
เดนฮาร์ดท (Robert Denhardt และ Janet Denhardt) ได้เสนอกระบวนทัศน์ใหม่ท่ี เรียกวา่ New Public Service (NPS) หรือ
การบรกิ ารสาธารณะแนวใหม่ นักคดิ ท้งั สองมองวา่ รฐั บาลไม่ตอ้ งกมุ ทศิ หรอื ชี้ทิศ และยงั กล่าวถึง “Public Spirit” ท่เี น้นการมีส่วน
ร่วมของประชาชนวา่ เป็นเคร่ืองมือสาคัญในการกระตุ้นจิตวิญญาณสาธารณะ ท้ังน้ีจะพบว่าใช้กรอบหรือแนวทางศึกษาในเร่ืองมิติ
ของเวลา และมิตขิ องหนว่ ยการวเิ คราะหเ์ ป็นเคร่อื งชี้นาการระบุพัฒนาการของรฐั ประศาสนศาสตร์ผ่านประเดน็ องค์ความรู้ท่ีในแต่
ละแนวคิดมีแตกตา่ งกันตามยุคสมัยรวมถึงแนวทางการประยุกต์ใช้องค์ความร้ใู นแต่ละแนวคิดเหล่านัน้

แนวคิดของ นฤมล อนุสนธิ์พัฒน์ (2558) กล่าวถึงการเปล่ียนผ่านยุคสมัยของการบริหารรัฐกิจเป็นห้ายุค คือ ยุคแรก
(Classical Theory) คือ ยุคก่อนสงครามโลกครั้งท่ีสอง เป็นยุคท่ีเริ่มมีการศึกษาแนวคิดด้านรัฐประศาสนศาสตร์อย่างจริงจัง โดย
เริ่มจากอดีตประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกา วดู โรว์ วิลสัน (Woodrow Wilson) ไดก้ ล่าวถึง “Dichotomy” ที่ให้การเมืองและการ
บริหารแยกออกจากกัน แนวคิดเก่ียวกับการจัด องค์การขนาดใหญ่หรือท่ีเรียกกันทั่วไปว่า “ระบบราชการ” (Bureaucracy) ของ
นักสังคมวิทยาชาวเยอรมัน Max Weber แนวคิดการจัดการแบบวิทยาศาสตร์ (Scientific Management) ท่ีเน้นค้นหาวิธีการ
ทางานท่ีดที ี่สุด (One best Way) เพ่ือเปน็ การเพ่ิมประสิทธภิ าพในการดาเนินงาน ของ Frederick W. Taylor และ การให้
ความสาคัญกับการจัดการเชิงบริหาร (Science of Administration) ช่วงปลายของยุคน้ี หลังสงครามโลกคร้ังที่2 มีนักวชิ าการไม่
เห็นดว้ ยกับแนวความคิดในชว่ งแรกเป็นอย่างมาก โดยให้ความสนใจในพฤตกิ รรมศาสตร์มากขึ้น อาทิ Herbert A. Simon ท่ีเน้น
ย้าหัวใจสาคัญของการบริหารงานสาธารณะว่าทฤษฎีการบริหารน้ันต้องมาจากตรรกวิทยา และจิตวิทยาของการตัดสินใจของ
มนุษย์ ยุคท่ีสองการกาเนิดรัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่ (New Public Administration) เป็นยุคแห่งวิกฤตการณ์ด้านเอกลักษณ์
ของสาขาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ จนตอ้ งมีการแสวงหาองค์ความรู้ใหม่ๆเพื่อมาปรับใชใ้ นการบริหารงานภาครัฐให้มีประสิทธภิ าพ
มากยิ่งขึ้น มีการเสนอแนวความคิดท่ีสาคัญส่ีประการได้แก่ การเปล่ียนแปลง (Change) ความสอดคล้องกับความต้องการของ
สังคม (Relevance) ค่านิยม (Values) และ ความเท่าเทียมในสังคม (Social Equity) ยุคที่สาม แนวคิดการจัดการภาครัฐแนว
ใหม่ (The New Public Management) ได้รับอิทธพิ ลรากฐานมาจากสานักคิดการจัดการนิยม (Managerialism) เน้นหัวใจ
สาคัญของการใช้หลักการทางธรุ กิจเอกชนเข้ามาประยุกตใ์ ช้ในการบริหารกิจการสาธารณะ ยุคที่สี่ การบริการสาธารณะแนวใหม่
(New Public Service) เป็นข้อเสนอเกี่ยวกับพลเมืองและการคืนอานาจให้ประชาชนสาระสาคัญของแนวคิดน้ีมีแนวทาง
(Denhardt and Denhardt, 2003) เช่น 1) “มุ่งรับใชพ้ ลเมือง ไม่ใช่บริการลูกค้า” (Serve Citizens , Not customers)
2) “รัฐตอ้ งมุ่งบริหารให้เกิดสาธารณะประโยชน์” (Seek the Public Interest) 3) ให้ความสาคัญกับการสร้างพลเมืองและ
ช่วยกันทาสาธารณประโยชน์มากกว่าการสร้างนักการเมืองและข้าราชการให้เป็นเสมือนผู้ประกอบการในราชการ (Value
Citizenship over Entrepreneurship) 4) “ทาด้วยวถิ ีประชาธิปไตยและคิดในเชิงยุทธศาสตร์” (Think Strategically, Act
Democratically) 5) “รัฐประศาสนศาสตร์น้ันตอ้ งขึ้นต่ออะไรหลายอย่าง ไม่ใชข่ ึ้นต่อฝ่ายการเมืองเท่าน้ัน” (Recognize the
Accountability Isn’t Simple) 6) “รัฐตอ้ งรับใช้ ไม่ใชก่ ุมทิศหรือนาทาง” (Serve rather than Steer) และ ยุคที่ห้า แนวคิด
รัฐประศาสนศาสตร์พลเมืองและการมีส่วนร่วมของประชาชน (Citizenship and Participation)จากหลักการประชาธิปไตยแบบ
ปรึกษาหารือ (Deliberative Democracy) สู่แนวคิดพลเมืองและการมีส่วนร่วมของประชาชน แนวคิดน้ีเริ่มต้นในชว่ งศตวรรษที่
20 พร้อมกับอุดมการณ์ความเป็นพลเมือง ให้มีส่วนร่วมในการใช้วิจารณญาณในการตัดสินใจความเป็นพลเมืองในท่ีน้ี คือการเข้า
ร่วมในชมุ ชนการเมือง (Citizenship is participation in the affairs of a polis) “พลเมืองจะต้องมีความปรารถนาที่จะเป็น
พลเมืองที่สมบูรณ์ ซึ่งเกิดจากการปลูกฝังหรือให้การศึกษา เพ่ือให้เกิดคุณธรรมนั่นเอง”รัฐประศาสนศาสตร์พลเมืองเป็นการ
บริหารงานภายใตร้ ะบอบประชาธิปไตยที่สร้างจากประชาชน ประชาชนปกครองตนเอง เปา้ หมายคือ สังคมประชาธิปไตยท่ีดี
(Good Democratic Society) เน้นที่การจัดการตนเองของประชาชน (Self-Government) ให้ตง้ั ม่ันอยู่บนประโยชน์สาธารณะ
(Public Interest) ที่หล่อเลี้ยงด้วยคุณธรรมแห่งพลเมือง (Civic Virtue) ท้ังนี้จะพบว่าใช้กรอบหรือแนวทางศึกษาในเร่ืองมิตขิ อง
เวลา และมิติของขอบเขตและจุดเน้นเป็นเครื่องช้ีนาการระบุพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ผ่านประเด็นสาระสาคัญของ
แนวคิดในแต่ละยคุ หรอื เป็นการบ่งชี้ทั้งขอบเขตและจุดเนน้ ของการศึกษาท่ีเปลีย่ นแปลงไปตามยคุ สมยั

9

อมั พร ธารงลักษณ์ (2559) กล่าวว่าความเป็นมาของรัฐประศาสนศาสตร์ เริ่มตน้ ในประเทศสหรัฐอเมริกา โดยแบง่ เป็น 3
ยคุ ประกอบด้วย สถานะของรัฐประศาสนศาสตร์ในยคุ แรก (พ.ศ. 2430 - 2472) ถือเปน็ ลักษณะวิชาย่อยอยู่ในสาขารัฐศาสตร์ที่มี
จุดมุ่งเน้นที่โครงสร้างของระบบบริหารเป็นสาคัญ ยุคหลังสงครามโลกคร้ังที่สอง (พ.ศ. 2473 - 2510) การศึกษา
รัฐประศาสนศาสตร์ขยายตัวออกไป โดยเร่ิมศึกษาในแง่พฤติกรรมของมนุษย์ในองค์การ ส่ิงแวดล้อมของการบริหาร และองค์การ
(Organization) ขอบเขตและแนวทางในการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ขยายตัว เจริญก้าวหน้า และซับซ้อนมากย่ิงขึ้น และ
ยคุ ทเี่ ปล่ียนแปลงการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ใหม่ (พ.ศ. 2510 -ปัจจุบัน) เป็นยุคท่ีเกิดทัศนคตเิ ชิงลบอย่างย่ิงต่อการบริหารงาน
ภาครัฐของสหรัฐอเมริกา เช่น บทบาทด้านสงครามเวียดนาม ภาวะการว่างงาน เงินเฟ้อ เป็นต้น กอปรกับมติตัด
รัฐประศาสนศาสตร์ออกจากการเป็นสาขาย่อยของรัฐศาสตร์จากการประชุมประจาปีของสมาคมรัฐศาสตร์แห่งสหรัฐฯ
(American Political Science Association) ใน พ.ศ. 2510 ด้วยเหตุผลที่วา่ รัฐประศาสนศาสตร์ไม่มีลักษณะเปน็ ศาสตร์อย่าง
แท้จริงทั้งนี้จะพบว่าใช้กรอบหรือแนวทางศึกษาในเร่ืองมิติของเวลาและมิติของขอบเขตและจุดเน้นเป็นเคร่ืองช้ีนาการระบุ
พฒั นาการของรัฐประศาสนศาสตรโ์ ดยเฉพาะขอบเขตของการศกึ ษาในแตล่ ะยคุ สมยั

แนวคิดของ ไพโรจน์ ภัทรนรากุล (2559, น.2) กล่าวว่า แนวคิดทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์มีการพฒั นามาอย่างต่อเน่ือง
เร่มิ จากยุคสานกั คลาสสิค ท่ีมีการจัดการท่ีเป็นวทิ ยาศาสตร์ หลักการบริหารทั่วไป มนุษยสัมพันธ์ พฤติกรรมองค์การ และ ยุคการ
จัดการสมัยใหม่ ปัจจุบันคือ การจัดการภาครัฐแนวใหม่ และ แนวคิดหลังสมัยใหม่ รวมทั้งรัฐประศาสนศาสตร์ยังต้องเผชิญกับ
ความท้าทายในการก้าวข้ามการบริหารราชการในแบบเดิมตามแนวคิดองค์การระบบราชการท่ีมีโครงสร้าง การใช้อานาจ ค่านิยม
ระบบอุปถัมภ์ท่ีไม่ตอบสนองความตอ้ งการของประชาชน รวมถึงประเด็นจริยธรรมและปัญหาการ คอร์รัปชั่นที่สังคมมองวา่ เป็น
อุปสรรคและภัยคุกคามการบริหารการพัฒนาประเทศ พบว่าใช้กรอบหรือแนวทางศึกษาในเรื่องมิติของเวลาและมิติของขอบเขต
และจดุ เน้นเป็นเครื่องช้ีนาการระบพุ ฒั นาการของรฐั ประศาสนศาสตรโ์ ดยเฉพาะขอบเขตของการศกึ ษาในแต่ละยคุ สมยั

สาหรบั นกั วิชาการต่างประเทศ เช่น Stephen P. Osborne (2010) มองว่า แนวคิดเกี่ยวกับการบริหารจัดการสาธารณะ
ในชว่ งกวา่ 100 ปที ี่ผ่านมาน้ี ไดพ้ ัฒนาอย่างต่อเนื่องสามารถจาแนกออกเป็น 3 แนวคิด คือ ระบอบการบริหารสาธารณะแบบ
ดง้ั เดิม (Traditional Public Administration-TPA) แนวคิดนี้มองว่า งานสาธารณะเปน็ ภารกิจของรัฐ โดยมีความเชื่อว่าองค์การ
ของรัฐน้ันจะต้องจัดโครงสร้างองค์การแบบรวมศูนย์อานาจ แบง่ งานออกเป็นแผนกย่อย ๆ จัดสายการบังคับบัญชาตามลาดับช้ัน
เนน้ ทางานโดยยึดถือกฎระเบียบอย่างเข้มงวด แยกการบริหารออกจากการเมือง และใชร้ ะบบคุณธรรมในการบริหารงานบคุ ลากร
แนวคิดน้ีได้ถูกวพิ ากษ์วิจารณ์อย่างรุนแรงว่าไร้ประสิทธิภาพ ขาดความยืดหยุ่น ขาดนวัตกรรม และปรับตัวต่อการเปล่ียนแปลง
ภายใต้บริบทของกระแสโลกาภิวัตน์ไม่ได้ ระบอบการจัดการสาธารณะแนวใหม่ (New Public Management-NPM) แนวคิดน้ี
มองว่าการบริหารงานภาครัฐ (ท่ีเต็มไปด้วยปญั หา) ควรนาความรู้ และประสบการณ์จากการจัดการธุรกิจภาคเอกชน (ที่ประสบ
ความสาเร็จอย่างสูง) มาประยุกตใ์ ช้อย่างจริงจัง ภาครัฐควรเน้นความสาเร็จในผลงาน (มากกว่าการทางานตามขั้นตอน) พร้อมกับ
มีการประเมินผลการปฏิบัติอย่างชัดเจนในรูปของ “ตัวชี้วัดผลการปฏิบัติงานหลัก” (Key Performance Indicators-KPI)
ส่งเสริมภาวะผู้นาแบบผู้ประกอบการ (Entrepreneurial Leadership) กระจายอานาจให้หน่วยงานย่อยมีอิสระเทียบได้กับ
“บริษัทเอกชน” ทมี่ ุง่ ดาเนินงานเพ่ือประสิทธภิ าพและประสิทธิผลสูงสุด รัฐบาลกลางลดการกากับลงเพ่ือให้หน่วยงานย่อยมีความ
คล่องตัว ให้บริการภายใต้การแข่งขัน เพื่อมุ่งตอบสนองต่อความพึงพอใจสูงสุดแก่ลูกค้า และการตรวจสอบได้จากผลการ
ปฏิบตั ิงาน นอกจากน้ีรัฐยังสามารถให้ภาคเอกชนรับเหมาช่วงงานบริการสาธารณะ รวมท้ังการแปรรูปรัฐวสิ าหกิจ และ ระบอบ
การจัดการภาคสี าธารณะแนวใหม่ (New Public Governance-NPG) แนวคิด NPG เกิดขึ้นภายใตบ้ ริบทท่ีภาคประชาสังคม ภาค
ธรุ กิจ ชมุ ชน องค์การพัฒนาเอกชน และกลุ่มผลประโยชน์ทางวชิ าชีพต่าง ๆ ได้เข้าร่วมดาเนินงานสาธารณะ ในรูปแบบของการ
จดั การภาคีอนั หลากหลาย เช่น ภาคธุรกจิ และภาคประชาสังคมเข้าร่วมกับหน่วยงานปกครองในการวางแผน พฒั นาระดับภูมิภาค
และท้องถ่ิน ชุมชนเข้าร่วมเป็นภาคีกับรัฐในการจัดการศึกษา การรักษาความปลอดภัยของชุมชน การสร้างศูนย์เลี้ยงเด็ก
การดาเนินงานเก่ียวกับกิจกรรมของผู้สูงอายุ การจัดการป่าชมุ ชน และ การจัดการท่องเที่ยวเชิงวฒั นธรรม ทั้งนี้จะพบว่าใช้กรอบ
หรือแนวทางศึกษาในเร่ืองมิติของเวลา และมิติของหน่วยการวเิ คราะห์เป็นเครื่องช้ีนาการระบุพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์
ผ่านประเด็นองค์ความรู้ที่ในแต่ละแนวคิดมีแตกต่างกันตามยุคสมัยรวมถึงแนวทางการประยุกต์ใช้องค์ความรู้ในแต่ละแนวคิด
เหลา่ น้ัน

10

Robert B Denhardt และ Janet V. Denhardt (2011) ไดอ้ ธิบายพฒั นาการของรฐั ประศาสนศาสตรด์ ้วยการศึกษาตาม
พัฒนาการของการบริหารสาธารณะ เร่ิมจากการบริหารสาธารณะแบบดงั้ เดิม (TPA) งานการบริการสาธารณะเปน็ ภารกิจโดยตรง
ของรัฐผ่านท่ีการโครงสร้างองค์การแบบแนวด่ิง ท่ีเน้นการรวมอานาจ และหลังจากการตัดสินใจจากส่วนกลางแล้วจึงแบง่ งานตาม
โครงสร้างหน้าที่อย่างเป็นลาดับชั้น ตามกฎระเบียบอย่างเข้มงวด ซึ่งแนวคิดน้ีถูกท้าทายโดยแนวคิดการจัดการสาธารณะแนวใหม่
(New PM) ท่ีมองว่าการบริหารงานสาธารณะที่มีภาครัฐหรือรัฐเป็นแกนกลางในการทางานย่อมสร้างปัญหาทั้งในเร่ือง
ประสิทธิภาพและประสิทธิผล โดยเฉพาะความล่าช้าจึงควรนาความรู้และประสบการณ์ของการจัดการของภาคธุรกิจหรือ
ภาคเอกชนซ่ึงประสบความสาเร็จมากกว่าเข้ามาประยุกต์ใช้กับการบริหารงานภาครัฐ (จึงควรเปลี่ยนแนวทางการบริหารภาครัฐ
เป็นการจัดการภาครัฐดังช่อื ของแนวคดิ ใหม่นี้)เพ่ือให้เพิ่มทั้งประสิทธภิ าพ ประสิทธิผล และความคุ้มค่าในการจัดบริการสาธารณะ
ที่มุ่งตอบสนองต่อความพึงพอใจสูงสุดแก่ลูกค้า (ประชาชน) และเชอื่ ว่าแนวคิดนี้จะทาให้สามารถตรวจสอบผลการปฏิบัติงานของ
เจ้าหน้าท่ีรัฐได้ดียิ่งข้ึนอกี ด้วย รวมท้ังกิจการงานใดที่ภาครัฐไม่สามารถกระทาได้อย่างมีประสิทธิภาพเทียบเท่ากับภาครัฐ ภาครัฐ
ควรมอบอานาจในการดาเนินกิจกรรมสาธารณะแก่ภาคเอกชน ผ่านระบบรับเหมาช่วงและการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ อย่างไรก็ตาม
การนาแนวคิดของภาคเอกชนหรือการดาเนินการโดยองค์การธุรกิจผ่านระบบกลไกตลาด และมองว่าประชาชนยังเป็นเพียงลูกค้า
หรือผู้รอรับบริการจากรัฐ ทาให้ประชาชนรู้สึกว่าบทบาทฐานะของตนไม่เป็นไปตามสิ่งที่ควรจะเป็น ด้วยประชาชนผู้รับบริการ
สาธารณะย่อมเห็นว่าตนควรได้รับการบริหารสาธารณะที่ดที ี่สุดหรืออย่างน้อยก็เป็นไปอย่างถูกตอ้ งเท่าเทียมจากภาครัฐด้วยตนมี
ส่วนเก่ียวข้องกับการทางานสาคัญของภาครัฐผ่านระบบงบประมาณและภาษี รวมท้ังการดาเนินการผ่านระบบของเอกชนย่อมทา
ใหป้ ระชาชนเปน็ เพียงลูกค้าทไ่ี มม่ ีสิทธแิ ละพลงั อานาจในตรวจสอบหรือกระท่งั วพิ ากษ์วิจารณ์การดาเนินงานของรัฐได้ ท้ังนี้สภาวะ
ดังกล่าวย่อมนาไปสู่วิกฤตด้านความโปร่งใส สุจริต ตรวจสอบได้ เป็นธรรม ไม่ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน และขัดกับ
หลักการธรรมาภิบาล โดยส้ินเชิง รวมท้ังขัดกับหลักการประชาธิปไตยด้วย จึงเกิดแนวคิดท่ีเรียกว่าการบริการสาธารณะแนวใหม่
(New Public Service : NPS) เป็นแนวคิดที่สร้างความเป็นพลเมืองแบบประชาธิปไตย (Democratic Citizenship) ส่งเสริม
ความเปน็ ชมุ ชนและภาคประชาสงั คม ตลอดจนแนวคิดแบบมนุษยนยิ มในองคก์ ารและใชแ้ นวคดิ เชิงวาทกรรมดว้ ย ทั้งน้ีจะพบว่า
ใช้กรอบหรือแนวทางศึกษาในเร่ืองมิติของเวลา และมิติของขอบเขตและจุดเน้นเป็นเครื่องชี้นาการระบุพัฒนาการของ
รัฐประศาสนศาสตร์ผ่านประเด็นสาระสาคัญของแนวคิดในแต่ละยุคหรือเป็นการบ่งชี้ท้ังขอบเขตและจุดเน้นของการศึ กษาท่ี
เปลย่ี นแปลงไปตามยคุ สมัย

ทั้งน้ีสามารถแสดงเป็นตารางเปรียบเทียบแนวทางการศึกษาพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ในปจั จุบัน : แนวคิดหลัก
และ กรอบหรือแนวทางการศึกษาของนกั วิชาการทา่ นต่างๆได้ดงั น้ี (ดงั แสดงในตารางท่ี 2)

11

ตาราง 2 เปรยี บเทยี บแนวทางการศกึ ษาพฒั นาการของรัฐประศาสนศาสตรใ์ นปัจจุบนั ของนกั วิชาการ: แนวคิดหลัก และ กรอบ
หรอื แนวทางการศกึ ษา

นักวิชาการ แนวคดิ หลัก กรอบหรือแนวทางการศกึ ษา

ศิริพงษ์ ลดาวัลย์ ณ 4 ชว่ งสมัย ประกอบด้วย ชว่ งสมัยดั้งเดมิ ชว่ งสมัยหลัง มติ ขิ องเวลา

อยุธยา สงครามโลกคร้ังท่ีสอง ช่วงสมัยกาเนิดการศึกษารัฐ

ประศาสนศาสตร์ในแนวใหม่ และ ช่วงสมัยต้ังแต่

ทศวรรษ 1970

นราธิป ศรีราม 4 ยุค ประกอบดว้ ย 1) แนวคิดรัฐประศาสนศาสตรด์ ั้งเดมิ มิติของเวลา และมิติของหน่วยการ

กิตตพิ งษ์ เกยี รตวิ ัชรชยั 2)แนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่ 3) แนวคิดการ วิเคราะห์

และ ชลชั ชรญั ญช์ ยั จัดการภาครัฐแนวใหม่ และ 4) แนวคิดการบริการ

สาธารณะแนวใหม่

นฤมล อนุสนธพิ์ ัฒน์ 5 ยุค ประกอบด้วย 1) ยคุ แรก 2)การกาเนดิ รัฐประศาสน มิติของเวลา และมิติของขอบเขต

ศาสตร์แนวใหม่ 3) แนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ และจดุ เน้น

4)การบริการสาธารณะแนวใหม่ และ 5)แนวคิดรัฐ

ป ร ะ ศ า ส น ศ า ส ต ร์ พ ล เ มื อ ง แ ล ะ ก า ร มี ส่ ว น ร่ ว ม ข อ ง

ประชาชน

อมั พร ธารงลักษณ์ 3 ยุค ประกอบดว้ ย 1) ยุคแรก 2) ยุคหลังสงครามโลก มิติของเวลา และมิติของขอบเขต

คร้ังที่สอง และ 3) ยุคท่ีเปล่ียนแปลงการศึกษารัฐ และจดุ เนน้

ประศาสนศาสตรใ์ หม่

ไพโรจน์ ภัทรนรากุล 2 ยุค ประกอบดว้ ย 1) ยุคสานกั คลาสสิค และ 2) ยุคการ มิติของเวลา และมิติของขอบเขต

จัดการสมัยใหม่ รวมทั้งการท้าทายกับปัญหาและ และจุดเน้น

แนวทางเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนท่ี

แท้จริง

Stephen P. Osborne 3 ยุค ประกอบด้วย 1) Traditional Public มิติของเวลา และมิติของหน่วยการ

Administration-TPA 2) New Public Management- วเิ คราะห์

NPM และ 3) New Public Governance-NPG

Robert B Denhardt 3 ยุค ประกอบด้วย 1) Traditional Public มิติของเวลา และมิติของขอบเขต

และ Janet V Administration 2) New Public Management และ และจุดเนน้

Denhardt 2) New Public Service

จากการพิจารณาข้อมูลและการวิเคราะห์ดังกล่าวข้างต้นผู้เขียนมีข้อสังเกตบางประการเกี่ยวกับแนวทางการศึกษา
พัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ในปัจจุบัน ประกอบด้วย 1) การศึกษาพยายามรวบรวมแนวคิดท้ังหมดที่ผ่านมาจัดกลุ่มเป็น
แนวคิดในยุคแรกหรือยุคด้ังเดิม และเป็นยุคท่ีมีข้อบกพร่องทั้งในเร่ืองแนวคิดและการนาไปปฏิบัติ จากนั้นใช้แนวคิด
รัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่ (New Public Administration : NPA) เป็นจุดข้ันกลางเพ่ือแสดงให้เห็นว่ารัฐประศาสนศาสตร์มี
วกิ ฤตการณ์ดา้ นเอกลักษณ์ทางแนวคิด แล้วมุ่งใช้ แนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management : NPM) ท่ีนา
หลักการของธรุ กิจเอกชนเข้ามาประยุกต์ใชใ้ นการบริหารกิจการสาธารณะ เพ่ือแก้ปญั หาการประยุกตแ์ นวคิดให้เกิดประสิทธภิ าพ
แตก่ ็เชื่อว่าแนวคิดนี้ไม่เหมาะสมกับการบริหารกิจการสาธารณะ ควรตอบสนองดว้ ยแนวคิดใหม่คือ การบริการสาธารณะแนวใหม่
(New Public Service : NPS) และ แนวคดิ การจัดการภาคีสาธารณะแนวใหม่ (New Public Governance-NPG) หรือกล่าวโดย
สรุป คือ การพิจารณาว่าแนวคิดที่มีมาก่อนหน้าเป็นแนวคิดยุคด้ังเดิม ควรแทนที่ด้วยสิ่งใหม่ทั้งหลาย (new) คือ New PA

12

New PM New PS และ New PG 2) พฒั นาการของรัฐประศาสนศาสตร์พิจารณาในแงข่ องผู้กระทาหรือหน่วยท่ีทางานสาธารณะ

แบ่งออกเป็นสามช่วง คือ งานสาธารณะเป็นภารกิจของรัฐ งานสาธารณะเป็นภารกิจของหน่วยงานใดๆแม้แต่เอกชน

งานสาธารณะเป็นภารกิจของภาคีท่ีหลากหลาย 3) เปล่ียนจากการศึกษาพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์(วิชา)เป็นการศึกษา
พัฒนาการของการบริหารสาธารณะหรือการบริการสาธารณะ(กิจกรรม) 4) เน้นท่ีเป้าหมายมากกว่าเน้นที่ผู้กระทาการบริการ

สาธารณะเช่นในอดีต 5) แนวคิดที่รัฐประศาสนศาสตร์ควรบรรลุในอนาคตอันใกล้ควรเป็นไปตามแนวทางของการจัดการภาคี
สาธารณะแนวใหม่ (New Public Governance-NPG) และ การบริการสาธารณะแนวใหม่ (New Public Service : NPS)

ดังน้ันผู้เขียนจึงสังเคราะห์การศึกษาพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ออกเป็นสามช่วงเวลา ประกอบด้วย

ชว่ งเวลาของยคุ ด้งั เดมิ ช่วงเวลาของวิกฤตการณ์ด้านเอกลักษณ์ และ ช่วงเวลาของการใช้คาว่า “ใหม่” โดยแต่ละช่วงเวลามี

ความแตกต่างของมติ ิของขอบเขตและจุดเนน้ และ มิตขิ องหน่วยการวิเคราะห์ทีแ่ ตกตา่ งกนั

ช่วงเวลาของยุคดั้งเดิม คือช่วงเวลาต้ังแต่การบริหารสาธารณกิจเกิดข้ึน และเร่ิมการศึกษาบริหารสาธารณกิจอย่างเป็น
ระบบในฐานะวิชา หรือท่ีเรียกว่ารัฐประศาสนศาสตร์ ท่ีให้ความสาคัญกับค่านิยมทางการบริหารท่ีกระทาโดยภาครัฐเป็นแกนหลัก
โดยใช้หลัก 3E’s คือ ประสิทธิภาพ (Efficiency) ประสิทธิผล (Effectiveness) และประหยัด (Economy) โดยแนวคิดทฤษฎที ี่
สาคัญในช่วงน้ี คือ แนวคิดการบริหารแยกจากการเมือง ทฤษฎีองค์การท่ีมีระเบียบแบบแผนหรือทฤษฎีระบบราชการ และ
หลักการบริหารต่างๆ ซึ่งเปน็ ยุคแห่งการแสวงหาองค์ความรู้ใหม่ๆ เพ่ือมาประยุกต์ใช้ในการบริหารงานภาครัฐให้มีประสิทธิภาพ

มากย่งิ ขน้ึ ท้ังนจี้ ึงมีขอบเขตและจุดเน้นที่สาคญั คอื ระบบราชการหรือองค์การภาครัฐโดยใชห้ ลกั การบริหารเป็นหลักหรือแนวทาง
ในการบรหิ ารงานภาครัฐ สาหรับหนว่ ยการวเิ คราะห์จึงเน้นทีร่ ะบบราชการหรอื องค์การภาครฐั เปน็ สาคัญ

ช่วงของวิกฤตการณ์ด้านเอกลักษณ์ คือช่วงการนาแนวทางของภาคเอกชนเข้ามาประยุกต์ใช้ในการบริหารกิจการ
สาธารณะ โดยเฉพาะจากแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ ดว้ ยมองวา่ แนวทางของยุคก่อนหน้านี้ไม่สามารถเพ่ิมประสิทธภิ าพ
ของการบริหารงานภาครัฐไดจ้ ริงจึงต้องใช้แนวทางของภาคเอกชนหรือกระท่ังในงานสาธารณะบางประเภทท่ีรัฐไม่สามารถทาหรือ

ดาเนินการหรือบริหารจัดการได้ดคี วรมอบให้เอกชนทาแทนภาครัฐ ท้ังน้ีจึงมีขอบเขตและจุดเน้นท่ีสาคัญ คือ องค์การภาครัฐและ
ภาคเอกชนโดยใช้หลักการบริหารเป็นหลักหรือแนวทางในการบริหารงานสาธารณะ สาหรับหน่วยการวิเคราะห์จึงเน้นท่ีองค์การ

ภาครฐั และภาคเอกชนท่ีดาเนนิ กิจการสาธารณะเป็นสาคญั
ชว่ งเวลาของการใช้คาว่า “ใหม่” โดยการพิจารณาว่าแนวคิดท่ีมีมาก่อนหน้าเป็นแนวคิดยุคดง้ั เดิม ควรแทนท่ีด้วยส่ิงใหม่

(new) โดยเฉพาะการจัดการภาคีสาธารณะแนวใหม่ (New Public Governance-NPG) และ การบริการสาธารณะแนวใหม่
(New Public Service : NPS) ด้วยแนวคิดในช่วงเวลาก่อนหน้านี้มุ่งเน้นเร่ืองประสิทธิภาพและประสิทธผิ ลในเชิงความคุ้มค่า
มากกว่าความต้องการที่แท้จริงของประชาชน ท้ังนี้ควรปรับบทบาทให้ส่วนภาคต่างๆ เช่น ภาคประชาสังคม ภาคธุรกิจ ชุมชน

องค์การพฒั นาเอกชน และกลุ่มผลประโยชน์ทางวิชาชีพตา่ ง ๆ ได้เข้าร่วมดาเนินงานสาธารณะร่วมกับภาครัฐ โดยรัฐจะทาหน้าที่
ส่งเสริมสนับสนุนส่วนภาคเหล่านั้นในการมีส่วนร่วมในการทากิจการสาธารณะหรือการมีภาคีสาธารณะท่ีหลากหลายในการทา

บริการสาธารณะ ทั้งนี้จะมีประชาชนหรือพลเมืองเป็นแกนกลางสาคัญในการบริการสาธารณะต่างๆ ท้ังนี้จึงมีขอบเขตและจุดเน้น
ที่สาคัญ คือ องค์การภาครัฐและภาคีสาธารณะโดยใช้หลักการบริหารท่ีเหมาะสมกับการบริหารงานสาธารณะแต่ละงาน สาหรับ
หนว่ ยการวิเคราะห์จงึ เนน้ ที่พลเมอื ง ภาครัฐ และ ภาคีสาธารณะที่ดาเนนิ กิจการสาธารณะร่วมกัน (ดงั แสดงในตารางที่ 3)

13

ตาราง 3 แนวทางการศกึ ษาพัฒนาการของรฐั ประศาสนศาสตรใ์ นปจั จบุ นั ของผเู้ ขียน

พฒั นาการของรฐั ประศาสนศาสตร์ ขอบเขตและจดุ เนน้ ท่สี าคญั ของการศึกษา หนว่ ยการวเิ คราะห์ของการศึกษา

ช่วงเวลาของยคุ ดัง้ เดมิ ระบบราชการหรือองค์การภาครัฐโดยใช้หลักการ ระบบราชการหรอื องคก์ ารภาครัฐ

บริหารเป็นหลักหรือแนวทางในการบริหารงาน

ภาครัฐ

ช่วงเวลาของวิกฤตการณ์ องค์การภาครัฐและภาคเอกชนโดยใช้หลักการ องค์การภาครัฐและภาคเอกชนท่ี

ด้านเอกลกั ษณ์ บริหารเป็นหลักหรือแนวทางในการบริหารงาน ดาเนนิ กจิ การสาธารณะ

สาธารณะ

ช่วงเวลาของการใช้คาว่า “ใหม่” องค์การภาครฐั และภาคีสาธารณะโดยใชห้ ลักการ พลเมือง ภาครฐั และ ภาคีสาธารณะที่
บริหารทเี่ หมาะสมกบั การบริหารงานสาธารณะ ดาเนนิ กจิ การสาธารณะรว่ มกัน

บทสรุป
หวั เรือ่ งพฒั นาการของรฐั ประศาสนศาสตรเ์ ปน็ หวั เรื่องทมี่ ีความสาคัญของการศึกษารฐั ประศาสนศาสตร์ด้วยหัวเรื่องดงั กล่าว

เป็นการทาความเข้าใจเพื่อการน้อมนาแนวคิดเหล่านั้นไปประยุกต์ใช้ให้เหมาะสมกับห้วงเวลาและสถานการณ์ การบริหารงาน
สาธารณะ สาหรับการศึกษาพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ในบทความช้ินน้ีได้อธิบายตามกรอบแนวทางการศึกษา
รัฐประศาสนศาสตร์ 3 แนวทาง คือ แนวการศึกษาท่ีใช้มิติของเวลา แนวทางการศึกษาที่ใช้มิติของขอบเขตและจุดเน้น และ
แนวทางที่ใช้มิติของหน่วยวเิ คราะห์ และแม้ในปัจจุบันการศึกษาพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์จะมีแนวทางการผสมผสาน
ระหว่างท้ังสามแนวทาง แต่โดยทั่วไปหัวเร่ืองดังกล่าวยังคงถูกอธิบายด้วยใช้แนวคิดเชิงพาราไดม์ตามการอธิบายของ Nicholas
Henry ผู้มีช่ือเสียงในการอธิบายพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ แต่เนื่องด้วยแนวคิดดังกล่าวเป็นแนวคิดที่ค่อนข้างทาให้
ผู้ศึกษาโดยเฉพาะผู้ท่ีกาลังเริ่มต้นศึกษาสับสนด้วยการใช้คาว่าพาราไดม์ทดแทนคาว่า ยุค หรือ สมัย เช่นเดียวกับการศึกษา
พัฒนาการของสาขาวิชาอ่ืนๆ รวมท้ังแนวคิดเรื่องพาราไดม์ท่ีใช้อธิบายพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์มีความคาบเก่ียวกับ
ประเด็น locus และ focus ท่ีแตกต่างกันของแตล่ ะพาราไดม์ อันมีความซับซ้อนได้ง่ายยิ่งข้ึน ผู้เขียนจึงได้รวบรวมแนวทาง
การศึกษาพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์โดยใช้แนวคิดอ่ืนๆ ประกอบคาอธิบาย อย่างไรก็ดีข้อใหญ่ใจความองค์ความรู้ก็มิได้
แตกต่างกันมากนัก ดังนั้นผู้ศึกษาจึงอาจเลือกแนวทางที่ตนสนใจหรือถนัดเพื่อความเข้าใจพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์
นอกจากนี้ยังได้อธิบายแนวทางการศึกษาพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ในปัจจุบันดังมีแนวคิดใหม่ คือ แนวคิดการจัดการ
ภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management : NPM) การบริการสาธารณะแนวใหม่ (New Public Service : NPS) และ
แนวคิดการจัดการภาคีสาธารณะแนวใหม่ (New Public Governance-NPG) และได้แสดงทัศนะของผู้เขียนโดยแบ่งพฒั นาการ
ของรัฐประศาสนศาสตร์ออกเป็นสามช่วงเวลา ประกอบด้วย ช่วงเวลาของยุคดั้งเดิม ช่วงเวลาของวิกฤตการณ์ด้านเอกลักษณ์
และ ชว่ งเวลาของการใชค้ าว่า“ใหม่” ผ่านกรอบกรอบแนวทางการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ 3 แนวทาง คือ แนวการศึกษาที่ใช้
มิติของเวลา แนวทางการศึกษาที่ใช้มิติของขอบเขตและจุดเน้น และแนวทางที่ใช้มิติของหน่วยวิเคราะห์ ท้ังน้ีด้วยแนวทางการ
เขียนดังแสดงในบทความจึงจะยังประโยชน์ต่อผู้ศึกษารัฐประศาสนศาสตร์จักได้เห็นภาพรวมอย่างย่อของรัฐประศาสนศาสตร์
รวมท้ังเห็นทัศนะที่แตกต่างจากนักวิชาการท่านต่างๆที่มีแนวทางท่ีหลากหลายในการอธิบายพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์
เพอื่ นามาตรวจสอบไตร่ตรองในการทาความเขา้ ใจหรือประยกุ ตใ์ ชอ้ งค์ความรู้ไดอ้ ย่างถกู ต้องเหมาะสมต่อไป

14

บรรณานุกรม
กฤษณ์ รักชาติเจริญ.(2557). การจัดการบริการสาธารณะ: จากมุมมองของการพัฒนาการจัดการภาครัฐ.วารสารสังคมศาสตร์

บรู ณาการ (มหาวทิ ยาลยั มหดิ ล), ปีท่ี 1 (ฉบับที่ 1) (ม.ค.-ม.ิ ย. 2557), 21-32.

กีรติ บุญเจือ. (2548). บทบาทของกระบวนทัศน์ในการสอนปรัชญา. ราชบัณฑิตยสถาน.ปีที่ 30 (ฉบบั ที่1). (มกราคม-มีนาคม),
258-262.

เฉลิมพล ศรีหงส์. (2538). พัฒนาการและแนวโน้มของการศึกษาการบริหารรัฐกิจ : ศึกษาในเชิงพาราไดม์ ใน คณาจารย์ภาควิชา
บริหารรัฐกิจ คณะรัฐศาสตร์มหาวิทยาลัยรามคาแหง (บก.). การบริหารรัฐกิจ . (น.19-32).กรุงเทพมหานคร :
มหาวิทยาลัยรามคาแหง.

ชาย โพธิสิตา. (2547). ศาสตรและศิลปแหงการวิจัยเชิงคุณภาพ. นครปฐม : สถาบันวิจัยประชากร และสังคม
มหาวิทยาลัยมหิดล.

ณ ภทั รดศิ สุริยกมลจินดา. (2548). กระบวนทัศน์ในการสอนปรัชญา.ราชบัณฑติ ยสถาน.ปที ี่ 30 (ฉบับที่1). (มกราคม-มีนาคม),
263-267.

เทพศักด์ิ บุณยรัตพันธุ์. (2552). ภาพรวมและแนวคิดทั่วไปเก่ียวกับรัฐประศาสนศาสตร์. ใน เทพศักด์ิ บุณยรัตพันธุ์ (บก.).
ประมวลสาระชุดวิชาแนวคิด ทฤษฎี และหลักการรัฐประศาสนศาสตร์ หน่วยท่ี 1 (น.1-50). นนทบุรี :
มหาวิทยาลยั สโุ ขทยั ธรรมาธิราช.

นฤมล อนุสนธิ์พัฒน์. (2558) .แนวคิดการบริหารงานสาธารณะ : จากภาครัฐสู่ภาคพลเมือง. วารสารวิจัยราชภัฏกรุงเก่า, ปีท่ี 2
(ฉบบั ท่ี 3 กนั ยายน), 161-179.

นราธิป ศรีราม กิตติพงษ์ เกียรติวัชรชัย และ ชลัช ชรัญญ์ชัย. (2556). การสังเคราะห์แนวคิดการบริการสาธารณะแนวใหม่
(รายงานการวจิ ัย). นนทบรุ ี : มหาวทิ ยาลยั สุโขทยั ธรรมาธิราช.

นิศา ชโู ต. (2548). การวิจยั เชงิ คุณภาพ. กรุงเทพมหานคร : พรนิ้ ตโพร.
นิศาชล พรหมรินทร์. (2555). วิวัฒนาการกระบวนทัศน์รัฐประศาสนศาสตร์ไทย: บทสารวจวรรณกรรมรัฐประศาสนศาสตร์

ไทยจากอดีตถึงปจั จุบัน. กรุงเทพมหานคร : ภาควิชารฐั ประศาสนศาสตร์ คณะรฐั ศาสตร์ จุฬาลงกรณม์ หาวทิ ยาลัย.
พิทยา บวรวัฒนา . (2538). รัฐประศาสนศาสตร์ : ทฤษฎีและแนวการศึกษา (ค.ศ. 1887-ค.ศ. 1970) และ (ค.ศ. 1970-

ปัจจบุ ัน) . กรุงเทพมหานคร: ภาควิชารัฐประศาสนศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณม์ หาวิทยาลยั .
ไพโรจน์ ภัทรนรากุล. (2559). รัฐประศาสนศาสตร์กับการพัฒนาท่ียั่งยืน. ใน การประชุมวิชาการระดับชาติเน่ืองในโอกาส

ครบรอบ 50 ปี แหง่ การสถาปนาสถาบันบัณฑติ พฒั นบริหารศาสตร์ “นิด้า 5 ทศวรรษกบั การพัฒนาทยี่ ั่งยนื ”น.1-24.
กรงุ เทพมหานคร: สถาบันบัณฑิตพัฒนบรหิ ารศาสตร.์
ราชบัณฑิตยสถาน. (2532). พจนานุกรมศัพท์สังคมวิทยาอังกฤษ-ไทย ฉบับราชบัณฑิตยสถาน.กรุงเทพมหานคร: อมรินทร์

พร้นิ ต้งิ กรุ๊พ.
ราชบัณฑติ ยสถาน. (2555). พจนานกุ รมศพั ท์ศึกษาศาสตร์ ราชบัณฑติ ยสถาน. กรงุ เทพมหานคร: ราชบัณฑิตยสถาน.
เรอื งวิทย์ เกษสุวรรณ.(2549).ความรเู้ บ้ืองต้นเกย่ี วกบั รฐั ประศาสนศาสตร์.กรุงเทพมหานคร : บพทิ ธการพิมพ.์
ศริ ิพงษ์ ลดาวลั ย์ ณ อยธุ ยา.(2555). แนวความคดิ และทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์.เชยี งใหม่: หา้ งหนุ้ สว่ นจากดั ธนุชพริ้นติง้ .
สรุ พันธ์ ทบั สุวรรณ.์ (2551).รัฐศาสตรท์ วั่ ไป. กรุงเทพมหานคร :มหาวทิ ยาลัยรามคาแหง.
อมรา พงศาพชิ ญ์. (2557) . กระบวนทศั น์ “สิทธมิ นุษยชน” และ“ความยุติธรรม” สาหรบั สังคมเปลี่ยนผ่าน.วารสารสังคมศาสตร์

คณะรฐั ศาสตร์ จุฬาลงกรณม์ หาวทิ ยาลัย.ปีที่ 44 (ฉบบั ที่ 2). (กรกฎาคม-ธนั วาคม),7-20.

15

อวยชัย ชบา และ ทิพวรรณ หล่อสุวรรณรัตน์. (2556). แนวคิดเก่ียวกับการบริหารรัฐกิจและรัฐ ประศาสนศาสตร์ ใน นพดล
เหลืองภิรมย์ วันชัย มีชาติ และ คณะ(บก.). เอกสารการสอนชุดวิชาความรู้เบ้ืองต้นเกี่ยวกับการบริหาร หน่วยที่ 8
(น.1-37). นนทบรุ ี : มหาวิทยาลัยสโุ ขทยั ธรรมาธิราช.

อมั พร ธารงลักษณ์. (2559) . สถานภาพของวิชารัฐประศาสนศาสตร์ ในประเทศไทย(ระหว่าง พ.ศ. 2540 - ปัจจุบัน). วารสาร
การเมือง การบรหิ าร และกฎหมาย. ปีที่ 8 ฉบับท่ี 1 (ม.ค.-เม.ย. 2559) ,35-70.

Bozeman, Barry. (1979). Public Management and Policy Analysis. New York: St. Martin's Press.
Capra, F. (1986). The Concept of Paradigm and Paradigm Shift. Re-Vision (Journal of Consciousness and

Change) 9, 11-17
Denhardt, B. R & Denhardt, V. J. (2011). The New Public Service: Serving Rather than Steering. Armonk, NY:

M.E. Sharpe.
Fry, Brian R. (1989). Mastering public administration. Chatham [NJ]: Chatham House.
Henry, Nicholas. (1995). Public Administration and Public Affairs. Englewood Cliffs: Prentice-Hall.
Kuhn, T.S. (1970). The Structure of Scientific Revolutions. 2nded. Chicago: University of Chicago Press.
Osborne, S. P. (2010). Introduction: The (New) Public Governance: A Suitable Case for Treatment?. In Stephen

P. Osborne (Ed.). The New Public Governance? Emerging Perspectives on the Theory and Practice

of Public Governance. pp. 1-16.London: Routledge.

Riccucci, Norma M. (2010). Public Administration: Traditions of Inquiry and Philosophies of Knowledge.
Washington, D.C: Georgetown University Press.

Thompson, James D. (1967). Organization in Action: Social Science Bases of Administrative Theory. New
York: McGraw-Hill.